Нижегородский центр социально-экономической экспертизы (НИЦ
СЭНЭКС)
Нижегородское отделение Российской ассоциации политической
науки
Аналитический доклад
Под редакцией проф. А.В. Дахина.
Авторы
Дахин А.В.,
Макарычев А.С.,
|
Распопов Н.П., |
Семёнов Е.Е.,
Стрелков Д.Г.
Царьков А.С.
Содержание
1. Введение
2. Перемены внешнего пространства региональной политики.
2.1. Вызовы глобального экономического кризиса.
2.2. Регионы России на полях глобальных событий.
2.3. Федеральная политика: неопределённость политической
модели будущего.
2.3.1. Федеральный политический тандем.
2.3.2. Федерализм и квази-унитарная децентрализация.
2.3.3. От управления населением к оказанию услуг населению.
2.3.4. Государство и церковь как пастыри.
3. Нижегородская область
3.1. Региональная элита: конфликтогенная конкуренция
бизнес-лоббистов. 14
3.2. Мегаполис Нижнего Новгорода: развитие с культурой или без
неё?
3.2.1. Культурные приоритеты городского населения.
3.2.2. Городские власти и городское сообщество.
3.3. Малый и средний бизнес: в огне конфликтов интересов.
3.4. Новые формы социального взаимодействия в регионе (на
примере молодёжной политики).
4. Прогнозные региональные гипотезы 2014-2015 гг.
4.1.Губернаторские выборы-2015 и источники неопределённости с
кандидатурой В. Шанцева.
4.2.Источники неопределённости в организации местного
самоуправления в Нижнем Новгороде
1. Введение.
Жанр аналитического доклада продолжает традицию публичной
экспертизы событий региональной общественно-политической жизни Нижегородской
области, поддерживаемую Нижегородским центром социально-экономической
экспертизы и Нижегородским отделением Российской ассоциации политической науки
с 2002 г.
Появление доклада не вызвано каким-то одним событием или
обстоятельством региональной общественно-политической жизни, но целой серией
событий, политических решений и конфликтов, которые существенно определяют
перспективы нашего регионального развития. В их числе и опыт работы новой
структуры управления городом, сформировавшейся после конфликта «партии
Булавинова» и «партии Шанцева», и возвращение в 2015 г. в регион выборов
губернатора, конфликт вокруг мэра Дзержинска, и громкие заявления о коррупции,
перспектива участи города в мероприятиях ЧМ по футболу и пр. Многие процессы и
события вызваны деятельностью федеральных политических акторов, другие, будучи
типичными для большинства российских регионов, вызваны, тем не менее,
деятельностью региональных и муниципальных политических сил или фигур.
Переплетение всех действующих обстоятельств, многие из которых скрыты от
широкого общественного внимания, не укладывается в излагаемые в учебниках и
учёных книжках схемы, а потому остаются непонятными, странными, не
складывающимися в какую бы то ни было цельную картину. Поиск цельного понимания
требует специального наблюдения, описания и экспертного оценивания. Понимая
значимость экономических, производственных, финансовых показателей для описания
и оценки ситуации а регионе, авторы Доклада, тем не менее, сознательно делают
акцент на социально-экономические и социально-политические
процессы и события в качественных характеристиках и оценках. Значение и
состояние социальных тканей регионального сообщества, социальных структур,
социальных коммуникаций в области и в Нижнем Новгороде представляется нам
первостепенным предметом внимания потому, что именно от них зависит то, как
будут (или не будут) работать станки, заводы, автомобили, передовые технологии
и пр. Всё, даже построенное по последнему слову техники, — всё может
остановиться, если в обществе начинаются социальные конфликты, массовые
гражданское недовольство, массовые уличные манифестации, гражданские
противостояния или проявления терроризма. Напротив, построенные заводы и
фабрики, физкультурные комплексы и высокотехнологичные медицинские центры и др.
объекты хозяйственной гордости будут отрабатывать вложенные в них финансовые
средства только тогда, когда нет источников социальных возмущений, нет
конфликтов социальных интересов, нет неприязненного недоверия между разными
социальными группами как внутри власти, так и в поле общественной жизни. Авторы
предприняли попытку аналитического зондирования состояния социальных тканей и
структур социального порядка повседневной жизни Нижегородской области и Нижнего
Новгорода. Результаты этой работы представлены в тексте настоящего Доклада.
2. Перемены внешнего пространства региональной политики.
2.1. Вызовы глобального экономического кризиса.
Международное политическое пространство и климат международных
политических отношений оказывает на положение дел в Нижегородской области лишь
косвенное влияние. Прежде всего, это влияние по-прежнему экономическое, которое
более прямолинейно воздействует на федеральную финансовую и внешнеэкономическую
систему и на структуру государственного бюджета России. В частности,
экономический кризис 2008-2009 гг. потребовал массированной бюджетной
компенсации дефицита наличности и кредитных ресурсов российских банков. На
региональном уровне это отозвалось банкротством мелких банков, ряда
предприятий, организация работы с оборотными средствами в которых была
построена на постоянно возобновляемом кредитовании. Последствия того кризиса ни
в мире, ни в России не преодолены. В России экономический рост замедляется,
рост доходной части государственного бюджета сокращается. Попытка Правительства
РФ «расширить» налогооблагаемую базу в части страховых выплат в пенсионный фонд
посредством введения социального налога на микропредприятия (предприниматели,
ведущие деятельность без образования юридического лица). Попытка привела к
массовому закрытию таких предприятий в 2012-13 гг. С другой стороны, в этой
ситуации инвестиции в регионы, в т.ч. иностранные, приобретают спекулятивный
характер. Возможности доступа предприятий и банков к «длинным деньгам»
сокращаются.
Региональный бюджет реагирует на это наращиванием
заимствований, так что объём долговых обязательств области в последние годы
растёт. Это, с одной стороны, позволяет сохранять на постоянном уровне поток
инвестиций в объекты реального сектора и инфраструктуры региона и обеспечивать
базу для производственной активности и звнятости населения. С другой стороны,
создаваемые производственные объекты могут стать основой устойчивых бюджетных
поступлений в случае, если выходят на проектные мощности и успешно продают свою
продукцию. Однако в ситуации приближающейся новой волны глобального экономического
кризиса в 2017-18 гг. (такой прогноз даёт Министерство экономического развития
РФ[1])
вероятно схлопывание рынков, а значит и снижение спроса на продукцию. В
результате может получиться, что предприятия, построенные за счёт
заимствованных бюджетом денег, не выйдут на проектную мощность и не обеспечат
своей доли региональных доходов, необходимых для погашения областного долга.
Если объекты инвестирования в реальный сектор в 2005-2012 гг. были выбраны
областным правительством грамотно, по принципу, как говорится, «ничего личного,
только бизнес», то падение их прибыли будет минимальным, а доходы в областной
бюджет будут недалеки от плановых. Если же на выбор объектов инвестирования
оказали влияние личные бизнес-интересы отдельных групп влияния в регионе,
личные вкусы и пристрастия должностных лиц Правительства области и фактор
коррупции, — при таких обстоятельствах отстроенные производственные мощности и
др. объекты рискуют не выйти на проектные мощности, падение прибылей (в
сравнении с планами) будет высоким, а фактические отчисления в бюджет области
будут существенно ниже запланированных. Таким образом, фоновое давление
глобального экономического кризиса будет тестировать в Нижегородской области
то, насколько грамотно были использованы заимствования, сделанные
Правительством области в последние годы.
2.2. Регионы России на полях глобальных событий.
Особенность международных отношений 2010-15 гг. в том, что
Россия активно участвует в формировании глобальных календарей событий. Это
саммиты «ЕС-Россия», G8 и G20,
БРИКС и др. С другой стороны – действуют мировые календари ЭКСПО, мировые
спортивные календари и пр. Такого рода события всегда имеют региональную
проекцию, поскольку мероприятия организуются в конкретных регионах страны.
Схема организации таких мероприятий, как правило, связана с бюджетными вливания
в обустройство инфраструктуры соответствующих городов. Так к саммиту АТЭС во
Владивостоке (2012 г.) был отстроен комплекс зданий на острове Русский и новая
автомагистраль, соединяющая этот остров с материком. К моменту проведения
Всемирной Универсиады в Казани (2013 г.) в городе были отстроены или
отремонтированы объекты спортивной, транспортной, коммуникационной
инфраструктуры. Саммиту G20 в Санкт-Петербурге
(сентябрь, 2013), отметим в сравнение, предшествовали привычные
бюджетообеспеченные мероприятия по строительству специальной автотрассы
(Пулково – Константиновский дворец), по мебелировке и ремонту интерьеров
Константиновского дворца и пр. Но не они фокусировали общественное внимание к
саммиту G20 в СПб, а горячая повестка дня международных
отношений, связанная с дебатами о перспективе военного удара США по Сирии, а
также «дело Сноудена». Безусловно, ближайшим грядущим событием такого рода
является Олимпиада зимних видов спорта в Сочи (2014 г.). Для России – это
беспрецедентно дорогостоящий объект, за которым тянется шлейф громких земельных
и финансовых махинаций. В то же время – это и разогреваемая точка схода
глобальных информационных войн на почве политизации самых разных тем, от ЛГБТ
сообществ до санитарных запретов на ввоз голландских цветов.
Типичные черты таких точечных глобальных событий на территории
России: прямая связь с политически мотивированным выбором места, который
осуществляется на самом верхнем уровне российской власти; щедрый поток
бюджетного финансирования подготовительных работ; скандальные махинации в ходе
освоения бюджета и производства работ; в последнее время сгущающиеся облака
глобальных информационных войн, атакующие собственные информационные повестки
событий. Эти обстоятельства объективно испытывают регионы и города на качество
жизни, способность демонстрации своей культурной специфики, особой
идентичности, бренда, который нужно продвигать, несмотря на давление глобальных
конкурентов. С другой стороны, нестоличные регионы получали и получают яркую
возможность испытать свою готовность включиться в систему глобализационных
отношений для наращивания собственных локальных ресурсов и укрепления своих
позиций внутри России.
О новых, менее заметных формах встраивания регионов России во
внешние глобальные процессы свидетельствует и то, что в последние годы стали
возможными явления, казавшиеся недопустимыми в рамках унифицированного подхода
к регионам, которые, как казалось, в начале 2000-х гг. достаточно сильно
укрепились. Речь идет, например, об особых визовых условиях для Калининградской
и Мурманской областей благодаря заключенным с Польшей и Норвегией соглашениям,
значение которых можно понять только в системе более широких связей России с
этими европейскими соседями. В русле того же процесса можно анализировать и
недавнюю идею формирования корпорации по развитию Сибири и Дальнего Востока,
которая являлась одним из косвенных результатов тех вызовов, с которыми
встречается Россия благодаря своему соседству с набирающим силу Китаем и
другими Восточно-Азиатскими странами. В этой связи показательно, что один из
докладов Валдайского клуба содержит призыв перенести часть федеральных
институтов в один из дальневосточных городов (Владивосток)[2].
В этом же русле появилась совсем новая идея министра регионального развития РФ
И.Слюняева о необходимости расселения россиян вдоль границ и побережий России.
В ней неявно угадывается стремление укрепить весь контур границы новыми
городами для превентивного сдерживания угроз стихийного самозахвата российских
территорий пассионарными домохозяйствами сопредельных стран. Наконец, в Совете
Федерации обсуждалась возможность формирования некоего особого арктического
региона, что можно включить в тот же список методов подстраивания российского
регионализма под актуальные профили глобальных полей активности.
Нижегородская область до настоящего времени не попадала в
упомянутые глобальные календари. Исключение составляет саммит «ЕС-Россия»,
прошедший почти незаметно в июне 2011 г.,[3]
— незаметно как в информационном плане, так и плане бюджетного финансирования
каких-либо инфраструктурных проектов. А на период до 2018 г. Нижегородская
область попадает в глобальный календарь проведения ЧМ по футболу. Это создаёт
совершенно новую платформу социально-экономико-политических отношений и
ожиданий. Такого у нас ещё не было. Важно понимать, что событие, вероятно,
будет привлекать к себе разнонаправлено действующие силы как внутренние, так и
глобальные. К внутренним мы относим, с одной стороны, те, что привыкли строить
«на откатах», по принципам «сдали объект в срок, а там – хоть потоп» и
«победителей не судят». С другой стороны, в стране есть и те силы, что хотят,
чтобы строительство велось без всяких «налогов на откаты», экономично,
экологично, добротно, — по Шуховски[4].
К числу глобальных могут быть отнесены как волны традиционных дебатов о правах
человека в России, экологии, так и силы, нацеленные на политизацию темы ЛГБТ,
агрессивные фанаты, националисты разного толка и т.п. Вопрос в том, готов ли
регион к прямой встрече с энергичным и противоречивым глобальным миром на своей
территории? Сможет ли регион использовать ситуацию для укрепления своего
особенного статуса, своей миссии в семье российских регионов? Вопросы не
праздные, поскольку они непосредственно заостряют не решённую пока проблему
воссоздания (применительно к новым условиям) неповторимого профиля, образа,
«имиджа» региона и города Нижнего Новгорода. Конечно, почётное звание «одна из
площадок большого спортивного фестиваля» нам уже гарантировано. Под покровом
этого серенького, невзрачного «приза», вероятно, удобнее и подзаработать на
спортивных объектах, и сэкономить на горожанах. Но для реального развития
требуется нечто иное, большее.
2.3. Федеральная политика: неопределённость политической
модели будущего.
2.3.1. Федеральный политический тандем.
В период 2011-12 гг. произошло очередное «перевёртывание»
политического тандема: структура «Д.Медведев – Президент, В.Путин –
Председатель правительства» перевернулась в структуру «В.Путин – Президент,
Д.Медведев — Председатель правительства». Выход В.Путина на президентские
выборы 2012 г. и победа на выборах стали источником нескольких
социально-политических волн, эхо которых будет отражаться в нижегородской
политике. Во-первых, это событие означает, что перспектива перехода России от
посмертной модели передачи высшей власти (именно эта модель была
институционализирована в СССР) к ротационной модели (передача высшей власти на
основе нормативно установленных ограничений пребывания в должности Президента
для одного и того же лица) пока остаётся неопределённой, а в ближайшей
перспективе 2012-2018 гг. наиболее вероятно сохранение
политико-административных механизмов, обеспечивающих действие модели
пожизненного верховного правления. Непосредственным следствием может стать
замедление процессов ротации кадровых генераций в корпоративной культуре
институтов государственной власти, затруднения с применением принципа
профессионализма в механизмах административно-политической ротации, общее
замедление функционального «метаболизма» системы власти. Во-вторых,
перевёртывание тандема «Путин – Медведев» не прекращает его миссию внутри
административно-политической структуры и по-прежнему обеспечивает прочное
совпадение позиций Президента и Председателя правительства по ключевым вопросам
внутренней и внешней политики. Непосредственным следствием может стать
консервация самодостаточности тандема и «двуглавой» структуры путей
лоббирования вокруг него, развитие дублирующих структур влияния членов тандема[5],
накопление вокруг тандема «пузырей» отложенных или замороженных конфликтов
интересов, а также усиление дисфункции судебной системы, которая не способна
перерабатывать массы спорных ситуаций в сугубо правовом режиме. В-третьих,
тандем замыкает на себя все основные поводящие каналы для гражданских
инициатив, что приводит к частичной дисфункции институтов политических партий,
Общественных палат, НКО. Если этот образец (как, например, «большое
правительство») механически переносится на нижние этажи государственного или
муниципального управления, то это может приводить к «размагничиванию» местных
структур социальной взаимосвязи и социальных коммуникаций, приводить к
появлению зон социального вакуума или социального недовольства.
Перевёртывание тандема, выборы депутатов ГД декабря 2011 г.
вызвали своеобразную стоячую волну такого гражданского недовольства, фронт
которой прошёл по крупным промышленным городам России, привёл в движение
образованную, русскоязычную часть населения в возрасте 20-40 лет. Это событие
ускорило реализацию договорённостей тандема по мерам, обеспечивающим расширение
политического предложения на выборах (и повышение уровня политической
открытости системы власти): возвращение выборов губернаторов, упрощение порядка
государственной регистрации политических партий, возвращение одномандатных
округов, дебаты о возвращении прямых всенародных выборов мэров. Законы,
принятые в 2012-2013 гг. по ряду этих вопросов, протестированы в рамках единого
дня голосования 08.09.2013. Первый опыт показал, что сближение политического
предложения и политического спроса началось, прежде всего, в зоне недавней
стоячей волны гражданского недовольства. Продолжение этого процесса может в
перспективе обеспечить снижение политического радикализма в России. Но если
внедрение названных элементов корректировки уровня политической открытости
системы власти будут заморожены в нынешнем состоянии, то градус политического
радикализма в обществе может сохранить динамику роста.
Сохранение устойчивости тандема в общей нео-номенклатурной
структуре власти требует повышения планки политической лояльности для агентов
этой структуры. Если первая планка лояльности, выставленная в 2000-2005 гг.,
была ознаменована «делом Ходорковского», то новая планка ознаменована, с одной
стороны, «делом Сердюкова-Васильевой», а, с другой стороны, требованиями о
«деоффшоризации» и «национализации» элит. Стабильное существование тандема
требует исключения каналов иностранного давления на агентов нео-номенклатурной
структуры. Для этого надо перенести капиталы и недвижимость в Россию. Агентам
нео-номенклатурной структуры позволяется личное обогащение, вольности в
обращении с законами, ошибки и просчёты в работе (вспомним сочинскую историю с
«товарищем Билаловым» из «Курортов Кавказа»). Недопустимы нелояльность,
самостоятельность, а также случаи, когда агент новой номенклатуры не
оправдывает оказанного доверия.
Под «зонтом» тандема, на региональном и муниципальном
административно-политических уровнях накапливаются более мелкие, многочисленные
вздутия конфликтующих интересов, которые, — как воздушные пузыри под речным
льдом зимой, — копятся в подоснове структур регионального государственного
управления и муниципального самоуправления, перекатываются, концентрируются в
точках подключения к программам государственного финансирования, создают
локальные административно-политические напряжения и конфликты, которые своей
силой способны парализовать деятельность муниципалитета, провоцировать открытые
массовые уличные конфликты, сжигать доверие населения к системам муниципального
самоуправления или регионального государственного управления в целом. Другими
словами, региональные политико-экономические элиты, — если они НЕ
действуют в сферах, находящихся под непосредственным надзором тандема, —
предоставлены сами себе, часто руководствуются мотивами своих бизнесов и в
случае конфликта интересов мобилизуют доступные им политико-административные
ресурсы (депутатские «корочки», близость к главе муниципалитета или к
губернатору и т.п., вплоть до личных связей с «силовиками»). Региональные и местные
судебные инстанции, как и в случае федеральных «пузырей» конфликтов интересов,
также не способны оказывать свои профильные государственные услуги (отправлять
правосудие) по обеспечению правовых и справедливых разрешений спорных ситуаций
в необходимом объеме и с необходимым качеством. Прямое следствие этих
особенностей состоит в том, что местные подразделения институтов политических
партий, местные и региональные легислатуры, а также СМИ почти не работают в
качестве проводников интересов сторонников партий или региональных сообществ,
обеспечивающих «дистанционное» их участие в выработке и принятии
административно-политических решений, но функционируют в качестве ресурсов
лоббирования коммерческих интересов конкурирующих финансово-политических групп
либо в качестве арсеналов информационно-бюрократических войн за выгодные
местные активы, за освоение бюджетных ассигнований в рамках федеральных или
региональных целевых программ или за др. ресурсы. Перечисленные особенности,
типичные для всех регионов, имеют непосредственные проявления в Нижегородской
региональной политике.
2.3.2. Федерализм и квази-унитарная децентрализация.
В свете этого необходимо отметить несколько характерных черт
российского федерализма, который задаёт режимы взаимоотношений регионов с
федеральным центром. Последние 12 лет реформ в России привели к фактическому
отказу от важнейших функциональных принципов федерализма. Возможно говорить о
превращении Федерации в корпорацию, непосредственно управляемую «тандемом» при
главенствующей роли Президента. Эта корпорация состоит из конгломерата
полуавтономных акторов, представляющих корпорации разного качества в самом
широком смысле этого слова (госкорпорации, бизнес-корпорации, корпорация
«силовиков», «либералов-экономистов» и пр.). У каждой есть своя зона
дозволенной самостоятельности и ответственности перед участниками «тандема».
Поэтому характерно, что в составе нынешних губернаторов велика доля не просто
ставленников крупных корпораций, а прямых выходцев из них. Федеральный центр
продолжает сохранять за собой ключевые рычаги управления регионами, в том числе
посредством ротации федеральных чиновников в регионах. Практика замен
показывает, что предпочтение отдаётся более лояльным, но менее эффективным
чиновникам. Это объясняется тем, что Москва, не доверяя населению и отказываясь
от демократических процедур, делает ставку на выдачу собственного кредита
доверия губернатору, выступающему в качестве агента той или иной властной
корпорации. Одновременно, центральная власть вынуждена создавать и армию
«контролеров», также наделённых кредитом доверия Центра. По сути, вместо
реальной передачи ряда федеральных полномочий на места происходит разрастание
многочисленных федеральных структур на местах (и в центре[6]),
которые контролируют, иногда «подсиживают» друг друга, но реальной
хозяйственной и полезной работы в регионе делают всё меньше.
В этой связи привычный тезис о «вертикали власти» выглядит
весьма упрощенно и нуждается в пересмотре. Дело в том, что контролировать
региональные элиты (и даже федеральные) Москве становится всё сложнее, а
контроль региональных социально-экономических процессов вообще становится
невозможным: административные мощности работают на пределе своих возможностей,
а увеличить эти мощности система не может. Многие аналитики полагают, что выход
губернаторов из-под тотального контроля Кремля неизбежен, но это процесс,
вероятно, будет сопровождаться постепенным отдалением губернаторов от центра
принятия решений на федеральном уровне: в регионах формируется множество
корпоративных «вертикалей», и отнюдь не ко всем из них причастны губернаторы.
Проведенные в 2000 и 2004 годах федеративные реформы, а также
реформирование партийной и избирательной систем, привели к закрытию признанных
каналов представительства субнациональных интересов и пространств
урегулирования политических по своей сути конфликтов интересов разных
региональных корпораций. Поощряя механизмы представительства интересов «сверху
вниз» и систему кредитов доверия сверху, преобразования, одновременно,
сокращали аналогичные каналы «снизу». В результате низовые конфликты интересов
и дефициты «горизонтального» доверия и доверия «снизу» непрерывно накапливаются
в порах структур местных институтов власти и муниципального самоуправления. В
конечном итоге, часть реальных местных проблем консервируется, другая часть –
обостряется, и лишь в наиболее резонансных проявлениях оценивается властью
преимущественно в контексте вопросов обеспечения безопасности. Особенно явно
эта тенденция проявляется на Северном Кавказе, но схожие черты мы наблюдаем во
всей региональной политике (Кондопога, Бирюлёво и т.п.)
Федеративные институты власти – достаточно дорогостоящий
инструмент управления территорией и обеспечения политической стабильности в
государстве. Федеральная российская элита под разными заявленными или скрытыми
предлогами и по разным мотивам «экономит» на инвестициях в эти институты:
предпочитает напрямую подключаться к любым региональным проектам, активам и
предпочитает контролировать напрямую и напрямую реализует свои меркантильные
интересы. Для удобства федеральные корпорации нео-номенклатурной элиты склонны
к укрупнению объектов своего интереса, к укрупнению индикаторов результата
(сводя их к финансовым показателям) и, соответственно, к упрощению, огрублению
управленческих техник и логистики производства-трансляции решений (сводя всё к
трансферу финансовых ресурсов, высокого доверия и высокого контроля). Это
закономерно привело к отсутствию у Центра достоверной информации о текущем
состоянии регионов, не входящих в число приоритетных с точки зрения обеспечения
государственной безопасности, увеличению дисфункций аппарата федеральных
служащих и – в условиях доминирования неформальных практик взаимодействиях
представителей органов власти – потери реального контроля над текущими
экономическими процессами. Наиболее ярко следствия такой квази-унитарной децентрализации
проявились в ходе экономического кризиса 2008 — 2009 гг., когда, например,
объявленное Правительством России повышение пошлин на иномарки привело к
масштабным акциям протеста во Владивостоке. Традиционный митинг быстро перерос
в демонстрацию с антиправительственными лозунгами и блокированием городских
магистралей. В результате властям пришлось разгонять протестующих, для чего, по
некоторым данным, были специально привезены милиционеры из Центральной России.
В этом случае отразились все основные закономерности децентрализованного
квази-унитарного правления: важнейшее для региона решение было принято
центральными властями, не обладавшими необходимой информацией для просчета
экономических и социально-политических последствий, без участия региональных
представителей, способных заблокировать этот шаг, что в результате и привело к
скоротечному локальному политическому кризису в одном из наиболее стратегически
важных регионов страны.
Как показало проведенное Горбачев-фондом исследование, «в
массовом сознании и экспертных оценках отсутствует последовательно доминирующее
мнение по поводу региональной автономии: нет сколько-нибудь заметного
преобладания федералистских, децентралистских, регионалистских установок» и «на
сегодняшний момент запрос на политическую или административную автономию
субъектов Федерации не формулируется ни гражданами, ни региональными элитами»[7].
Текущая политическая ситуация в России лишь подтверждает выводы аналитиков. Даже
для представителей российской оппозиции федерализм не является ценностью. Так,
прозвучавшие требования о возвращении прямых и всенародных выборов губернаторов
рассматривались как часть программы демократизации государства, а не его
федерализации. Если учесть серьезную роль умеренных и радикальных националистов
в сформировавшемся за последний год оппозиционном движении, то не приходится
удивляться отсутствию запроса на формирование федеративного государства в
широких социально активных слоях. В последнее десятилетие федеральный центр
достаточно умело использовал пассивность регионов, вовлекая их в сделку во имя
единства российской государственности (Д. Орешкин, инициатор движения
“Гражданский наблюдатель”, назвал это механизмом коррупционной покупки лояльности
местных элит). Кремль держал региональные элиты на, своего рода, обмене
«услугами»: центр не трогает их бизнес-интересы в обмен на политическую
“присягу на верность”, выражающуюся в обеспечении “правильных” итогов
голосования на выборах и правильного исполнения хозяйственных поручений «с
самого верха». Понятно, что в такой системе полностью побеждать коррупцию никто
не намерен. Если бы это произошло, то для некоторых региональных кланов
снизилась бы мотивация к тому, чтобы оставаться в составе России. Если бы это
произошло, то, скорее всего, мы имели бы всплеск «оффшоризации». Но временам,
когда целостность государства оплачивалась повсеместной коррупцией, —
по-видимому, это осознают на «самом верху», — должен быть положен конец. Отсюда
и дискурс «модернизации» 2008-2011 гг., и призыв к «деоффшоризации» и
«национализации» элит. Дело «Сердюкова – Васильевой», коррупционные дела
2012-13 гг. по мэрам ряда городов свидетельствует, что процесс очень
противоречив. Для его спрямления одних призывов Президента не достаточно, нужны
очаги политической воли на всех этажах государственного управления и местного
самоуправления. Не трудно показать, что это физический, физиологический запрос
больного социально-политического организма в сторону реального федерализма.
Временный полезный потенциал квази-унитарной децентрализации исчерпан.
Дальнейшее сохранение этой модели государственного управления будет производить
только новые неразрешимые проблемы, которые прямо или косвенно прокладывают
путь к распаду России. Поворот в сторону федерализма необходим, но он требует
не лояльной покорности а профессионализма, не «пофигизма», а честного
исполнения служебного долга на государственных и муниципальных должностях. Этот
запрос невидимым призраком распространяется по истончённым каналам морального
общения в обществе, бродит вокруг да около государственных и муниципальных
учреждений, газами многочисленных просителей и посетителей чиновных инстанций
всё ещё заглядывает в окна высоких учреждений с молчаливым вопросом: «есть ли
там честь и совесть?»
2.3.3. От управления населением к оказанию услуг населению.
Важная примета текущего политического времени – продолжение
структурных, нормативных преобразований в системе государственной власти и
муниципального самоуправления, связанные с развёртыванием регламентов и практик
оказания государственных, муниципальных услуг и услуг бюджетных организаций.
Это не простая бюрократическая задача, но, по сути, — признак грядущего
идеологического поворота системы власти. Действующая политическая система
отошла от практики прямого управления поведением населения, хотя по инерции
надеется, что продолжает делать это. Так законотворческая активность
федеральных депутатов очень высока и амбициозна, в том именно смысле, что новые
законы смело вторгаются в различные сферы жизни общества, предлагая новые
ужесточения требований к повседневному поведению граждан (введение школьной
формы для учеников, закон об ограничении курения в общественных местах и т.п.).
По-прежнему (как и в 2004-2008 гг.) внедрение новых законов не обеспечено
продуманными организационно-техническими мероприятиями и финансовыми ресурсами,
особенно это касается внедренческих процедур регионального и муниципального
уровня. Для новых законов часто характерна непоследовательность и, если так
можно выразиться, неполнота (характерен закон «Димы Яковлева»). «Ужесточающие»
законы никак не соотнесены с реальными мощностями соответствующих надзорных,
контрольных институтов, институтов следствия, принуждения и наказания
(ужесточения правил парковки и в целом ПДД, например). На региональном и
местном уровне это порождает растерянность властей, которые, не имея
возможности своими силами обеспечивать повсеместное и постоянное прямое
действие закона, переходят в режим демонстрации показательных эпизодов, строят
на них правильные отчёты вышестоящему начальству. При этом рутинный,
повседневный социальный порядок остаётся без существенных изменений (ситуация с
продажей водительских удостоверений, с незаконным трудоустройством незаконных
мигрантов и пр.).
Целый ряд ключевых внедренческих проблем связан с тем, что
законы вводят новые функции, новые формы государственных услуг, новые
регламенты их производства, но никто не изучает реальные трудозатраты,
необходимые для оказания новых услуг, никто не изучает реальную
производительность труда на новых функционалах государственной и муниципальной
службы, никто ре изучает объёмы потенциального спроса по той или иной услуге и
не рассчитывает мощности, которые необходимы для удовлетворения спроса на
услугу в тех параметрах и с теми скоростями, которые, в частности задают
майские (2012 г.) Указы Президента РФ[8].
Отсутствие системы адекватного нормирования трудозатрат на выполнение новых
функций, производительности труда на новых рабочих местах (новое оборудование,
прежде всего для работы и электронными объектами на государственной и
муниципальной службе) приводит:
а) к стрессогенной перегрузке, дисфункции на уровне
специалистов и главных специалистов по всем подразделениям этих институций, к
массовой демотивации труда («пофигизм») и к ухудшению здоровья;
б) к низкому качеству и сбоям в ходе реализации
государственных и муниципальных услуг, что в ряде случаев провоцирует
социальное возмущение;
в) к искажению (приукрашиванию) официальной отчётности внутри
аппарата государственного управления и муниципального самоуправления.
Низовая дисфункция при оказании государственных и
муниципальных услуг, вызванная слабой инженерно-технической и организационной
подготовкой, может становиться источником резонансных публичных недовольств и
конфликтов, которые, в свою очередь, — особенно в ситуации происходящего
расширения присутствия региональных и местных выборов, — легко может
конвертироваться в радикальные формы социального протеста. Это вполне вероятное
сугубо политическое и сугубо региональное следствие невнимания федеральных
политических инженеров от власти к детальному обсчёту новых реалий
производительности труда при производстве утверждённых регламентами
государственных и муниципальных услуг. Таким образом, наметившийся нормативными
документами и призывами политических лидеров поворот системы государственного
управления в сторону задач по оказанию услуг населению требует реалистического
плана радикального кадрового переоснащения всех низовых институтов
государственного управления и муниципального самоуправления (профессиональная
революция), требует возведения и настройки структур, способных оценивать объёмы
спроса по всем категориям названных услуг (маркетинговая революция). Также
требуется освоение практик инженерно выверенной настройки мощностей по
производству государственных, муниципальных услуг и услуг бюджетных
организаций под реальные объёмы общественного спроса (сервисная революция).
Если эти задачи не решать, то архаичные низовые структуры «приёмных» и
«присутственных мест», не способные оказывать даже простейших государственных
услуг, продолжат массово производить волны недовольства широких слоёв
населения, производить неприязненное отношение ко всей системе власти в России.
Не трудно показать, что поддерживаемые таким способом недовольство и нприязнь,
— это порох, который может взорваться от малой искры.
2.3.4. Государство и церковь как пастыри.
Государственно-церковные отношения не стоят на месте.
Конституционная норма о том, что Россия является светским государством,
является предметом активного публичного осмысления. Более того, эта норма
является предметом публичной борьбы интерпретаций, активную роль в которой
играет РПЦ. Основной долгосрочный стрим процесса в том, чтобы закрепить в
общественном сознании однозначную и неизменную православную формацию должности
Президента РФ. С этим связано стремление РПЦ к доминированию среди церквей,
считающимися традиционными для российской цивилизации исламом, иудаизмом,
буддизмом. Тандем «Путин – Медведев», высшая политическая элита тоже по-своему
тянется к РПЦ, поскольку видит в ней неплохую замену старой
(марксистско-лениской) идеологии. Политика как таковая совершенно
де-идеологична, подчёркнуто прагматична и технократична, а потому нуждается в
доноре, который бы приоформил всё ореолом нерукотворной мудрости, святости и
веры. РПЦ с удовлетворением осваивает роль такого донора, тем более, что даже
самые сокровенные тайны веры она может излагать, не нуждаясь в переводе.
Государство хочет приобщиться к церковной миссии пастыря, поэтому то и дело на
официальных публичных мероприятиях представители государства чином стоят рядом
с церковными иерархами. Это выглядит как своеобразное политически
мотивированное сближение государства и РПЦ, порождающее в ряде социальных слоёв
общества недоумение («а где же светское государство?») или протест, в том числе
экстремальный (акция с панк-молебном в Храме Христа Спасителя). Государство
заимствует ареол пастыря, а взамен разрешает реституцию церковных ценностей и
объектов недвижимости, изъятых в первые десятилетия советской власти. При этом
политическая мотивация отношений заменяет и замещает развитие полноценного
законодательного регулирования в этой сфере.
Упрочение связки «государство – РПЦ» формирует образец,
который стимулирует конкурентные административные устремления других
традиционных российских конфессий. Поскольку федеральная площадка занята РПЦ,
иные конфессии настроены на реализацию аналогичного образца на региональных или
муниципальных уровнях, — там, где это удаётся. В результате формируется
напряжённый административно-конфессиональный рынок претендентов на
доминирование в системе «государство – церковь» на разных уровнях власти
(резонансное проявление этого – ситуация с Коломенским Кремлём и мечетью
«Сердце Чечни» в проекте «Россия-10», главные символы России)[9].
Это напряжение передаётся в среду конфессиональных сообществ верующих, которые
делятся на группы с различными взглядами по этим темам. Появляются, в том
числе, те верующие, что требуют от своих пастырей более решительных
административно-политических действий, направленных на восстановление
статусного равенства конфессий в системе государственно-церковных отношений.
Наиболее радикальные верующие – мечтают о доминировании при государственной
власти своей конфессии и с этими мечтами начинают прислушиваться к различным
радикальным проповедникам, проникающим в Россию из зарубежья. Ситуация такова,
что в поле конфессиональной активности России действуют ещё и многочисленные
нетрадиционные для российской цивилизации, а потому дискриминируемые в системе
отношений «государство – церковь», конфессии. Часть из них также воодушевлена
образцом близости к власти и мотивирована на эмансипацию своего положения в
этой системе координат. Таким образом, совокупная доминирующая атмосфера мотиваций
в поле государственно-конфессиональных отношений акцентуируется на образце
эксклюзивной близости к власти одной из конфессий. Всё конфессиональное
пространство расчерчено незримыми силами тяготения, сходящимися к названному
образцу как к центру, и притягивающими к нему конкурирующие помыслы о том, как
бы занять это «тёплое место» при власти.
Альтернативный образец государственно-конфессиональных
отношений проповедуют лишь отдельные конфессии, занимающие маргинальное
положение (часто именуемые сектами). Это те, что стараются вести независимое от
государства миссионерство, опираются на доверие и веру граждан и, нередко,
имеют целью отчуждение в пользу церкви имущества и других ценностей,
вовлечённых в их сообщество верующих. Церкви такого типа создают среду
гражданского отшельничества, но слабое правовое регулирование в
государственно-конфессиональной сфере может порождать полукриминальные
побочные действия, связанные с вымогательством у членов паствы имущества и
других ценностей.
Оба образца государственно-церковных отношений обеспечивают
социализацию мировоззренческой идентичности религиозного типа. Кроме
религиозного мировоззрения в обществе распространены и другие его типы:
мифо-магическое (суеверия, мистика и пр.), философское, художественное,
научное, а также их более или менее сложные помеси. Социализация
мировоззренческой идентичности мифо-магического типа осуществляется на основе
достаточно широко разветвлённых структур частного предпринимательства (гадалки,
тиражирование гороскопов и пр.). Социализация мировоззренческой идентичности
философского типа осуществляется в основном на базе специализированных
университетских кафедр, но широкой публичной институционализации не имеет.
Социализация мировоззренческой идентичности художественного типа осуществляется
как на профессиональной основе, так и на основе широкой публичной системы
учреждений искусства и культуры (выставки, театры, кинотеатры и пр.).
Мировоззренческая идентичность научного типа локализована в профессиональной
научной среде и не имеет широкой публичной институционализации. К сожалению
какого-либо статистического наблюдения за мировоззренческой стратификацией
населения в России не ведётся. Все наблюдения в этой области сводятся к анализу
количества сторонников той или иной церкви и религиозной
системы.
3. Нижегородская область
3.1. Региональная элита: кофликтогенная конкуренция
бизнес-лоббистов.
Постоянное присутствие в Нижегородской области конкурентных
отношений в среде региональной политической элиты давно является предметом
наблюдения аналитиков[10].
Инерционные процессы 2005-2010 гг. перекатились через выборы депутатов ГД
декабря 2011 г. и протянули свои тренды в современное состояние. Прежде всего,
речь идёт о событиях вокруг городских выборов 2010 г., когда в рамках праймериз
«Единой России» мэр Н.Новгорода В.Булавинов сумел обеспечить победу
значительному числу своих сторонников, а партия «Единая Россия» благодаря
личному участию В.Булавинова получила на октябрьских муниципальных выборах
депутатов городской Думы в 2010 г. 58,42% голосов избирателей. Но затем
оказалось, что в новом составе депутатов городской Думы Нижнего Новгорода для
прохождения кандидатуры В. Булавинова на должность главы города голосов не
хватило: 36 из 42-х депутатов поддержали кандидатуру основного оппонента
Булавинова — предпринимателя Олега Сорокина, который и стал главой Нижнего
Новгорода, а также председателем городской Думы. Эта фигура устраивала
губернатора В.П. Шанцева, поскольку а) О.Сорокин обещал обеспечить прохождение
на пост сити-менеждера губернаторского выдвиженца, предпринимателя О.
Кондрашова, б) О.Сорокин нашёл общий язык с губернатором в вопросах
«межеваниия» интересов в области прибыльной застройки территорий города жильём
и другими объектами.
В январе 2011 года В.Булавинов получает мандат депутата
Государственной думы РФ (вместо подавшего в конце декабря 2010 года заявление о
сложении с себя полномочий депутата-нижегородца В.Корнилова) и остаётся в
обойме «большой политики». Более того, в преддверии выборов в Государственную
Думу РФ 2011 года, он фигурирует в качестве второго номера региональной ройки
«Единой России», возглавляемой губернатором В.Шанцевым. Таким образом,
политический внутрипартийный тандем «В. Шанцев – В. Булавинов» сложится только
в контексте электоральных задач 2011 года, но после выборов 4 декабря 2011 г.
от этой связки не осталось и следа.
В рамке отношений «губернатор – руководство Н.Новгорода»
сложился парный альянс «В.Шанцев – О.Сорокин» + «В.Шанцев – О.Кондрашов». По
линии отношений с О.Сорокиным губернатор открывает кредит доверия для
реализации девелоперских проектов, а по линии отношений с О.Кондрашовым –
кредит доверия для проектов в области реформы ЖКХ и городского благоустройства.
Во всех случаях основу админисративно-деловой активности 2012 г. составляет
доверительный треугольник «Шанцев – Сорокин – Кондрашов».
Современное состояние региональной политической элиты
проявилось на волне антикоррупционной кампании, достигшей в 2013 г. территории
Нижегородской области. В 2012 г., когда В.Путин заявил курс на
возвращение выборности губернаторов, у политической оппозиции губернатору В.
Шанцеву внутри «Единой России» появились новые шансы для перехвата поста
губернатора. Конкурирующая с командой В.Шанцева за влияние в Нижегородской
области группа «А. Хинштейна — В. Булавинова», известная ещё по событиям
2009-2010 гг., по-видимому, предполагала, что можно создать ситуацию, при
которой Президент примет отставку Шанцева «по собственному желанию», или
ситуацию, при которой Шанцев будет ходатайствовать к Президенту о назначении
досрочных выборов. В обоих случаях открывался шанс побороться и победить в ходе
избирательной кампании. В.Шанцев, в свою очередь, настроенный на спокойную
работу до планового окончания своих полномочий в 2015 г., был заинтересован в
ослаблении потенциальной оппозиции «сверху». Этим, скорее всего, объясняется
появление в СМИ сообщений о том, что «следственное
управление СКП РФ по Нижегородской области возбудило уголовное дело в отношении
мэра Нижнего Новгорода Вадима Булавинова, заподозрив его в злоупотреблении
полномочиями при управлении долей города в торговом центре «Фантастика» (ГК
«Столица Нижний»). По выводам следствия, мэр при строительстве торгового центра
«Фантастика» на улице Родионова (в 2005—2007 годах) незаконно отказался от
доли города, которая должна была отойти муниципалитету в счет строительства
инженерных коммуникаций, оформив ее на своего сына. Следственный комитет счел,
что действия главы города нанесли бюджету ущерб в сотни миллионов рублей»[11].
Сюжет комментировали официальные лица от СКР в том плане, что
ведётся расследование и прекращённое прежде дело снова открыто под давлением
новых обстоятельств. В.Булавинов в прямом эфире ток-шоу В.Соловьёва вызвался
пройти тест на детекторе лжи, чтобы доказать свою невиновность. Энергичную
защитную отповедь наветам против коллеги дал депутат ГД А.Хинштейн.
Через некоторое время в СМИ появилась информация о том, что
Счётная палата изучает правильно ли расходовались бюджетные деньги правительством
области, что прокуратура расследует деятельность ряда заместителей губернатора.
В результате – уголовное дело было возбуждено в
отношении министра государственного имущества и земельных ресурсов
Нижегородской области Александра Макарова. На этом фоне ушёл в отставку зам.губернатора А. Аверин. Губернатор в сентябре
2013 г. провёл «защитную» реорганизацию структуры правительства, в которой, в
частности появилась должность зам.губернатора, курирующего взаимоотношения с
силовыми структурами. На эту должность назначен бывший начальник УФСБ по
Нижегородской области В.Назаров.
Одновременно с этими событиями депутат Госдумы Дмитрий Гудков
(«Справедливая Россия»), сам находившийся под огнём политической критики за
самостоятельную поездку в США и за другие оппозиционные вольности, инициировал
в апреле 2013 г. информационную атаку на главу Нижнего Новгорода О.Сорокина. «В
данный момент в Нижнем Новгороде проходит подковерная борьба между местными
элитами. Главное, чтобы следствие дало ответ на вопрос: правда ли, что Олег
Сорокин, занимая пост главы города, лоббирует интересы своих бизнес-структур?
Информация об этом есть в открытых источниках, но я не понимаю, почему тогда
процессуальные решения не принимаются», — заявил парламентарий»[12].
Состоялась выемка документов в коммерческих фирмах, подконтрольных О.Сорокину,
опубликованы подозрения в адрес жены градоначальника, фирмы которой получают
основные строительные подряды в городе[13].
Даже А.Навальный черкнул что-то в своём блоге по поводу Нижегородского
градоначальника-бизнесмена[14].
Конечно, в обвинительную риторику в адрес О.Сорокина и зам.губернатора
А.Аверина активно включился депутат ГД. А.Хинштейн. Полпред Президента в ПФО
М.Бабич констатировал для СМИ, только то, что правоохранительные органы
действительно расследуют аферы с землёй и со строительством жилья в Нижнем
Новгороде[15].
На момент написания Доклада (сентябрь-октябрь 2013 г.) ещё одним красноречивым
эпизодом цепочки разоблачительных событий был арест в Москве в апреле 2013 г.
предпринимателя М.Садекова, который признался, что выступил в роли посредника в
передаче взятки от О.Сорокина неким неназванным лицам в Москве. В августе в
прессе появилось обращение М.Садекова к В.Путину, в котором предприниматель
просит Президента вмешаться в расследование дела[16],
в сентябре Садеков был отпущен из СИЗО. Публичный резонанс затих.
Все перечисленные события показывают, что изнанка ландшафта
региональной политики плотно прошита неформализованными деловыми связями
представителей региональной политико-административной элиты. Активность этих
закулисных политико-деловых отношений, конечно, опирается в нужных точках на
решения официальных должностных лиц, проходит официальные конкурсные процедуры,
но всё-таки существует не на их нормативной основе, а на основе невидимых кредитов
личного доверия. Личные доверительные сети региональной нео-номнклатурной
структуры являются пока что и реальным источником мотиваций, реальным
источником обогащения и реальным предметом заботы, внимания и финансовых
инвестиций для их облечённых доверием «сверху» фигурантов. Официальные же
решения часто обслуживают интересы агентов личных доверительных сетей и
декорируют их под государственные или региональные программы «развития»,
«модернизации», «расселения ветхого фонда» и пр. Помимо всех формальных и публично
известных статусов и должностей эти сети объединяют облечённых «верхним»
кредитами доверия представителей политического класса в совершенно, казалось
бы, невероятные конфигурации. Так в деле о «несметных богатствах» О.Сорокина и
А.Аверина задействованы не только их однопартийцы-Единоросы (А.Хинштейн), но и
«Справорос» Д.Гудков, и «несистемщик» А.Навальный. Такие же «странные» кампании
высвечивались «делом Сколково» и др.
Важно отметить, что именно в сфере закулисных сетей личных
кредитов доверия формируются, вызревает и приходит в движение вал конфликтов
интересов, конфликтов намерений обогатиться. Чем больше плотность этой
невидимой инфраструктуры, тем более заряжена она конфликтами интересов, которые
почти никак не инстиуционализированы. Отстаивать такие интересы в судах
невозможно, прибегать к услугам киллеров – тоже. Поэтому найдено верное
средство частичной институционализации такой борьбы — с помощью представителей
силовых институтов государства. Одна сторона конфликта интересов по каналам своих
кредитов доверия может мобилизовать в свою пользу чин из прокуратуры, другая –
из СКР или МВД и т.д. В последнее время, похоже, крайней инстанцией такого
правдоискательства становятся представители ФСБ. Это, на наш взгляд,
принципиально объясняет назначение В.Назарова на должность заместителя
губернатора Нижегородской области и другие аналогичные назначения в регионах
России (назначение бывшего генерала МВД Асгата Сафарова на должность
руководителя аппарата президента Татарстана[17]
и т.п.). Такие назначения свидетельствуют о том, что официальная структура
власти приспосабливается к реалиям неофициальных, подковёрных политико-деловых
противоборств и на этом концентрирует свои волевые усилия. Официальные задачи
властей, обслуживание общественных интересов на подведомственной территории
отходят на второй план, на это не всегда хватает времени, это общественное
служение воспринимается как обуза или надоедливая муха, — таковы явные признаки
деинституционализации регионального политического управления, а также признаки
того, что режим конкурентных отношений влиятельных групп сползает в режим
конфликтогенности.
Ключевые ситуации города Дзержинска (Нижегородской
области).
Город Дзержинск, называвшийся в советские времена «городом
химиков», к настоящему времени лишь частично сохранил свой промышленный
потенциал. На его территории действуют предприятия по газо- и нефтепереработке,
по производству ряда полимеров, ряд военных химических производств. В
наследство городу достались и две громадные свалки химических отходов,
называемые «Белым морем» и «Чёрной дырой». Для Дзержинска характерна
конкурентная политическая среда и общие для всех Нижегородских региональных и
муниципальных выборов 2010-2011 гг. особенности: 1) внутрипартийная конкуренция
выше, чем межпартийная; 2) региональные политические активисты, не включённые
или выпавшие из одной партийной обоймы, легко переходят в другую партию,
которая предоставляет им «проходное» место в своём предвыборном списке; 3) в
основе такой подвижности стоит конкуренция бизнес-интересов конкретных
предприятий и их собственников, конкуренция за доступ к ресурсам регионального
бюджета, и к ресурсам, обеспечивающим безопасность бизнеса. Такого рода
коллизии сказались в Дзержинске даже в ходе федеральных выборов 4 декабря 2011
г., когда одни представители «Единой России» работали против городского списка
других представителей этой же партии, использовав для этого ресурсы влияния на
деятельность избирательных комиссий.
О локальных Дзержинских особенностях политики красноречиво
говорит то обстоятельство, что это единственный город Нижегородской области,
который в бурных баталиях конца 2009- начала 2010 гг., — когда все остальные
города отказывались от прямых выборов мэров, — сумел сохранить право прямых
всенародных выборов главы города. Поэтому осенью 2010 г. в Дзержинске прошли
прямые всенародные выборы мэра, давшие неожиданные результаты. Вместо
предполагавшихся «фаворитов» от «Единой России», поддержанных губернатором
В.Шанцевым, во втором туре выборов победу одержал В. Сопин, известный в городе
политик (занимал должность мэра Дзержинска в 1991-1995 гг.), номинально – член
«Единой России», которого, однако, власти не планировали видеть победителем и
главой муниципалитета. Он был своеобразной внутренней оппозицией в местной
«Единой России» потому, в частности, что публично поддерживал идею сохранения
прямых выборов мэра города. После избрания мэром он возглавил городской
политсовет «Единой России» в качестве «и.о.» и, казалось, все в порядке. Но
тихо было только до декабря 2011 г., где на выборах депутатов ГД
«административный ресурс» области сработал в пользу КПРФ. В итоге тень
поражения «Единоросов» пала на В.Сопина. Кроме того, решения нового мэра по
ведению дел с арендаторами «Дзержинского водоканала» вызвало недовольство
бизнес-лоббистов, которые хорошо кормились от этого предприятия и были
представлены среди депутатов городской Думы Дзержинска. Первоначально
настороженное отношение городских депутатов сменилось неприязненным, которое
независимо от номинального фракционного членства (в т.ч. и те, кто поддерживал
его на выборах в 2010 г.) и заради оберегания своих бизнес-интересов в сфере
городского ЖКХ стали объединяться в поисках повода для отставки В.Сопина с
поста мэра. С этого времени город потерял покой, начались политические баталии
«за» и «против» Сопина, которые продолжались до весны 2013 г. Дважды депутаты
неудовлетворительно оценили годовые отчёты мэра (за 2010 и 2011 гг.) и стали
настаивать на импичменте. В ответ Сопин проводил массовые митинги в свою
поддержку, сделал благоприятно воспринятый населением Публичный отчёт о работе.
В пылу противостояния тормозилась или бойкотировалась работа администрации мэра
и городских служб, город не успевает участвовать в областных инвестиционных
программах. Местные политики взывали к губернатору с просьбами проявить власть,
навести порядок в Дзержинской политике в пользу той или иной коалиции.
Вся ситуация очень ярко показала, что основные физиологические
силы, приводившие в движение депутатов городской Думы г.Дзержинска,
сплачивавшие их в антисопинскую коалицию – это бизнес-интересы, которые
попробовал поумерить, ограничить В.Сопин. Никакая партийная принадлежность
депутатов не имела значения. За свой кусок бюджетного «городского пирога»
против него боролись и однопартийцы «Единоросы», и депутаты от «Справедливой
России» и от КПРФ. Не действовало никакой партийной дисциплины в местной
«Единой России», никаких партийных решений не было и уровне регионального
политсовета. Другие партии также не заявляли никаких партийных позиций. Всё смешалось
и растворилось в простой и физиологичной борьбе «Иванов Ивановичей» с «Иваном
Никифоровичем». Позиция Сопина не получала и поддержки губернатора, который
публично высказывался за то, чтобы избранные народом дзержинские политики сами
нашли в себе силы для консенсуса.
Однако к весне 2013 г. губернатор В. Шанцев отказался от
нейтралитета. Причина, по-видимому, в том, что Государственная Дума РФ приняла
решение о бюджетном финансировании программы санации двух наиболее крупных и
ядовитых свалок химических отходов, оставшихся от советских времён (3,5 млрд.
руб. на 2013-14 гг.)[18].
Губернатору необходимы гарантии подконтрольности процессов экологической
реабилитации загрязнённых территорий, поскольку бюджетные федеральные деньги
доверены, в частности, под его ответственность. Губернатор, в свою очередь,
также должен доверить их кому-то непосредственно в Дзержинске. В ситуации
сложившейся вокруг В.Сопина склоки доверить крупный экологический проект было
некому. Поэтому губернатор поддержал проведение заседания Думы Дзержинска в
ноябре 2012 г., на котором депутаты проголосовали за отставку В.Сопина с поста
мэра, а также внесли поправку в Устав города, отменившую прямые выборы мэра. На
этом же заседании прошли выборы нового главы города, выдвиженца губернатора В.Чумазина
(ранее работал начальником ОБЭП ГУВД по Дзержинску). А на декабрьском заседании
Думы был избран и новый сити-менеджер Г.Виноградов, кандидатура которого также
устраивала губернатора (до этого Виноградов работал на ряде должностей
администрации города, в т.ч. заместителем главы администрации)[19].
В результате носители местных бизнес-интересов оказались в подчиненном
положении по отношению к деловым и финансовым планам, доверенным губернатору В.
Шанцеву федеральным центром.
Тем не менее, такой способ подавления конфликта интересов
местных бизнес-группировок не ограничивает обширного влияния конфликтогенной
инфраструктуры. Ситуация в Дзержиннске в 2009-2013 гг. показала, что
конфликтогенная инфраструктура фундаментально определяет поведение официальных
лиц местной политики (мэр, депутаты, партийные функционеры), которые готовы
допустить многолетнюю публично-подковёрную конфронтацию, недееспособность
муниципальных институтов управления, запустение городского хозяйства и пр.
Этот же пример показывает, что низовая конфликтогенная инфраструктура может
перекрываться бизнес-интересами более высокого уровня, но и они тоже
оказываются элементами более крупной конфликтогенной структуры. В случае
Нижегородской области данные обстоятельства высветились в свете антикоррупционной
кампании, речь о которой пойдёт ниже (п. 3.2.2.).
Общий вывод состоит в том, что конфликтогенная инфраструктура
отношений внутри региональной политической элиты всё больше и больше определяет
режим функционирования официальных институтов региональной власти,
муниципальной власти и первых должностных лиц. Источниками конфликогенности
являются бизнес-лоббисты, получающие кредиты доверия «сверху» и раздающие
аналогичные кредиты доверия «вниз», агентам нижних звеньев политического
управления. Возникающие в этих сетях доверительности конфликты не могут
решаться в судах. Даже если и попадают в суды отдельные сколки этих конфликтов,
то справедливых решений суды не вырабатывают, потому что также попадают в сети
невидимых кредитов доверия агентов федеральной или местной нео-номенклатурной
структуры. В результате происходит деквалификация судебных институтов,
разрушение публичного институционального доверия к ним. В лучшем случае этот
путь приводит к патовым, тупиковым ситуациям, к правовым абсурдам (как это было
на протяжении почти двух лет в Балахне, как в итоге случилось в Дзержинске). Не
суды используются для разрешения споров бизнес-лоббистов, а мобилизация
противоборствующими сторонами кредитов доверия с представителями силовых
ведомств, которые способны оказывать физическое давление и, с другой стороны,
создавать публичный обвинительный резонанс. При этом вся региональная партийная
инфраструктура, инфраструктура фракций в местных легислатурах, должностные
обязанности избранных или назначенных официальных лиц, — всё это может
оказываться бессильной декораций, расписной лубочной накидкой укрывающей
реальную физиологию регионального политического управления.
3.2. Мегаполис Нижнего Новгорода: развитие с культурой или
без неё?
Развитие мегаполиса Нижнего Новгорода в последние годы имеет
стихийную динамику в том смысле, что не подчиняется какому либо отчётливому,
общественно и профессионально одобренному и разработанному стратегическому
плану. Только в 2014 г. появился Прогноз социально-экономического развития
Нижнего Новгорода на 2014-2016 гг. (одобрен постановлением администрации
Н.Новгорода от 14.11.2013, № 4412). Предыдущий экспертов Доклад НИЦ СЭНЭКС 2008
г. очертил круг проблем в этой сфере, которые сводились, прежде всего, к
вопросам публичного стратегирования и планирования Нижегородской агломерации в
составе Н.Новгород, Бор, Дзержинск, Кстово. Была отмечена необходимость
децентрализации планировочной структуры Н.Новгорода, необходимость создания
новых крупных структурных узлов названной агломерации. За прошедшие пять лет в
этих вопросах появился некоторый прогресс. В частности, принято решение о
развитии в районе аэропорта Стригино нового транспортного узла, сочетающего в
едином комплексе аэропорт (с международными и внутренними межрегиональными
авиалиниями), новый железнодорожный вокзал, а в перспективе – новую
междугороднюю автобусную станцию и новую станцию метро. В повестке дня
остается вопрос выбора места для нового современного делового центра всей
Нижегородской агломерации. Выделение и освоение под эти цели территорий в
районе Стригино по-прежнему представляется наиболее целесообразным. Только
такого рода решение сможет принципиально повлиять на изменение структуры,
ежедневной динамики и направленности транспортных потоков на территории
агломерации. Сохраняется актуальность обозначенной в предыдущем Докладе темы
освоения Борской поймы, особенно в свете перспективы строительства нового моста
через Волгу. Без сомнения, вопросы функционального зонирования этой территории
должно осуществляться при участии жителей Нижнего Новгорода, Бора, специалистов
в области экологии. Как представляется, наиболее перспективным направлением
является развитие здесь центральной для всей агломерации
рекреационно-экологической площадки. Здесь могут быть размещены многочисленные
водно-парковые аттракционы, пешеходные, велосипедные и лодочные маршруты для
семейного отдыха, кафе и рестораны у воды, аквариумы с речными обитателями,
небольшие гостиницы и мотели выходного дня и т.п. Эта площадка должна быть связана
с территорией берега парка «Швейцария», с территорией Нижне-Волжской
набережной, которые в тёплое время года могут работать в качестве единого
рекреационно-экологического и развлекательного комплекса.
3.2.1. Культурные приоритеты городского населения[20].
В рамках настоящего Доклада мы предлагаем обратить внимание
на особенности восприятия города его жителями. Это целесообразно по многим
причинам, связанным как с необходимостью понимания природы упругости защитных
реакций активных групп населения, стремящихся предотвратить снос исторических
памятников, так и с природой устойчивого образа города, который возникает и
существует в коллективном сознании городского сообщества. Образ родного города
является чутким индикатором, позволяющим не только рассмотреть фон, на котором
выстраиваются оценки населения (как правило, чем негативнее люди воспринимают
свой город, тем больше отрицательных оценок получают происходящие в нем
процессы), но и дать предварительное заключение о состоянии культурного
пространства, окружающего население. Анализируя образ города, также возможно
наметить контуры групп населения, реально включенных или потенциально готовых
принимать участие в управлении историко-культурной средой. Это реальные
партнёры муниципальной администрации, настроенной на решение задач городского
развития через механизмы «муниципально – гражданского партнёрства».
Своеобразным строительным материалом для коллективного образа
города являются ассоциации. В ходе исследования горожанам было предложено
назвать основные ассоциации, связанные с их родным городом. Полученные данные
показали, что Нижегородцы (в отличие, скажем, от жителей Великого Новгорода),
вдвое реже упоминают Кремль в числе главных символов города: только у трети из
них Нижний Новгород ассоциируется именно с этой достопримечательностью (32%).
Ассоциации нижегородцев с городом далеко не столь однозначны, как может
показаться: здесь встречается множество разрозненных образов, вошедших в группу
«другое». Повышенное значение для нижегородцев имеют площадь Минина (10%), а
также река Волга (9%). Кроме того, среди ключевых символов, формирующих образ
города, фигурируют (примерно с равной частотой упоминания) Ярмарка, Стрелка,
Чкаловская лестница и улица Большая Покровская: о них вспоминают, говоря о
городе, от 7 до 8% нижегородцев. Нижний Новгород ассоциируется с домом у 4%
горожан. Менее 4% упоминаний, связано с Автозаводом, Горьким (старое название
города), памятниками, реками, парками и прочим. Таким образом, хотя Кремль для
нижегородцев и выступает ключевым, центральным символом города, но целостное
восприятие города не сводится именно к этой достопримечательности, горожане
всегда выделяют несколько значимых культурных объектов города: это, как
правило, культурно-исторические места, памятники, а также природные
особенности, в том числе реки. Для многих нижегородцев город представляется, в
первую очередь, «родным городом», то есть воспринимается как малая Родина.
Культурная активность нижегородцев характеризуется тем, что
наиболее часто посещаемые ими объекты (независимо от возрастной категории) –
это центральные места города и торговые центры. Причем, торговые центры,
кинотеатры пользуются повышенной популярностью среди молодежи; молодые люди
также чаще бывают в театре. Взрослое население, в свою очередь, гораздо чаще
посещает религиозные центры. Однако именно взрослое население демонстрирует и
более выраженную пассивную позицию в отношении ряда культурных объектов и
мероприятий: среди них повышена доля тех, кто совсем не бывает на лекциях и
открытых дискуссиях по вопросам истории и культуры, экскурсиях по
достопримечательностям города, а также в местах народных промыслов, мастерских
традиционных ремесел.
В целом, все горожане демонстрируют довольно высокий уровень патриотизма:
большинство из них в той или иной мере считают себя патриотами. Однако у
взрослого населения городов более выражены патриотические чувства: среди них
более трети однозначно считают себя патриотами (33%), в то время как о своей
однозначной патриотической позиции заявляет четверть студентов (25%). При этом
студентам в большей мере присуща неустойчивая патриотическая позиция:
неопределенный ответ на вопрос о том, считают ли они себя патриотами дает
каждый пятый (20%). Среди молодежи и чуть выше число тех, кто не считает себя
патриотом: совокупная доля тех, кто в той или иной мере отрицает свою
патриотичность, составляет около 13%.
Таблица 1
Оценка патриотичности, %
|
|
Взрослое население |
Студенческая молодежь |
|
Однозначно, да |
33 |
25 |
|
Скорее да, чем нет |
41 |
41 |
|
Когда как |
16 |
20 |
|
Скорее нет, чем да |
8 |
9 |
|
Однозначно нет |
2 |
4 |
В таблице дается распределение ответов на вопрос: «Считаете
ли Вы себя патриотом?»
Главным критерием отнесения объекта к историко-культурным, по
мнению большинства горожан, является год постройки, создания: данный критерий
выдвигают на первый план 48% взрослого населения городов и 55% студенческой
молодежи. Второе место среди ключевых факторов занимает упоминание объекта в
исторических документах: этого мнения придерживается около трети представителей
старшего поколения и студенческой молодежи (31% и 29% соответственно). По
мнению населения в целом, повышенную роль при классификации объекта как
историко-культурного играет также включение его в официальный список памятников
истории и культуры федерального или регионального уровней, местных
достопримечательностей; причем этот критерий чаще отмечают молодые люди.
Определяющим фактором также является использование объекта по назначению в
качестве музея, театра; в данном случае на важность этого аспекта чаще
указывает взрослое население городов (22%). Кроме того, взрослое население
чаще отмечает такие факторы, как известность архитектора и наличие табличек с
указанием исторической значимости памятника. Однако молодежь гораздо большее
значение придает всероссийской известности объекта (25%).
Таблица 2
Основные критерии отнесения объекта к
историко-культурным, %
|
|
Взрослое население |
Студенческая молодежь |
|
Год постройки, создания |
48 |
55 |
|
Упоминание объекта в исторических документах |
31 |
29 |
|
Включение в официальный список памятников истории и культуры |
26 |
30 |
|
Использование по назначению в качестве музея, театра |
22 |
17 |
|
Известность архитектора |
17 |
12 |
|
Мировая известность |
17 |
18 |
|
Наличие табличек с указанием исторической значимости |
17 |
10 |
|
Всероссийская известность |
16 |
25 |
|
Ваше личное ощущение важности данного места для истории |
16 |
16 |
|
Популярность среди местного населения |
15 |
11 |
|
Популярность у туристов |
14 |
18 |
|
Включение в карту туристических маршрутов |
11 |
10 |
|
Мнение местных краеведов |
10 |
10 |
|
Наличие распоряжения органов власти о внесение объекта в |
5 |
6 |
|
Заключение официальных комиссий |
2 |
6 |
В таблице дается распределение ответов на вопрос: «Какие
критерии являются основными лично для Вас при отнесении того или иного объекта
к историко-культурным?»
Далее, существует целая группа факторов схожих по своей
важности, к ним относятся: мировая известность и личное ощущение важности
данного места для истории города. Между тем, взрослое население городов считает
более важным популярность объектов среди местного населения, а студенты
полагают, что интерес туристов в этой связи важнее. Вместе с тем, по оценкам
горожан, наличие распоряжения органов власти о внесении объекта в официальный
реестр памятников истории и культуры не имеет особого значения в данном случае.
Кроме того, в представлении жителей городов, не играет роли и заключение
официальных комиссий.
Таким образом, принадлежность к историко-культурному наследию
города нижегородцы определяют, прежде всего, по следующим критериям: год
постройки; историчность, упоминание объекта в исторических документах, а также
включение его в официальный список памятников истории и культуры федерального
или регионального уровней. Молодежь при этом в значительной степени
ориентируется на всероссийскую известность объекта. В этой логике, по мнению
горожан, к основным объектам историко-культурного наследия городов относятся,
прежде всего, церкви, соборы, мечети, монастыри, синагоги, другие
религиозно-культовые сооружения: горожане, независимо от возраста, практически
единодушны во мнении (показатель варьируется от 88 до 90%).
Таблица 3
Объекты, которые можно отнести к историко-культурному наследию
городов, (взрослое население), %
|
|
1 |
2 |
3* |
|
Церкви, соборы, мечети, монастыри, синагоги, другие |
90 |
7 |
3 |
|
Исторические и краеведческие музеи |
83 |
11 |
6 |
|
Творения знаменитых архитекторов (здания, памятники, мосты, |
82 |
13 |
5 |
|
Памятники археологии |
80 |
14 |
6 |
|
Художественные музеи и картинные галереи |
75 |
16 |
9 |
|
Любые старинные здания, построенные до революции; |
68 |
20 |
12 |
|
Районы/кварталы исторической застройки |
66 |
22 |
13 |
|
Памятные места |
65 |
25 |
10 |
|
Театры |
64 |
25 |
11 |
|
Здания с памятными табличками; |
63 |
25 |
12 |
|
Уникальные природно-архитектурные ландшафты |
63 |
24 |
13 |
|
Традиции проведения значимых культурных мероприятий |
56 |
27 |
17 |
|
Центральные улицы города |
55 |
24 |
22 |
|
Народные промыслы, ремесла |
53 |
27 |
20 |
|
Необычные, красивые современные архитектурные сооружения |
44 |
26 |
30 |
|
Выставки народного творчества |
44 |
28 |
28 |
|
Консерватории |
41 |
32 |
27 |
|
Кинотеатры |
30 |
27 |
43 |
|
Туристические гостиничные комплексы |
25 |
25 |
51 |
*1 — является 2 — ЗО 3 — не является
В таблице дается распределение ответов на вопрос: «Что, по
Вашему мнению, можно отнести к объектам историко-культурного наследия городов?»
По оценкам абсолютного большинства горожан, как старшей
возрастной группы, так и молодежной, исторические и краеведческие музеи;
творения знаменитых архитекторов (здания, памятники, мосты, парки и т.д.),
памятники археологии, художественные музеи и картинные галереи также являются
историко-культурными объектами (так считает более 65% горожан). Однако для
взрослого населения большую важность имеют исторические и краеведческие музеи.
Кроме того, большинство горожан (хотя и с несколько меньшей долей уверенности)
относят к объектам историко-культурного наследия любые старинные здания,
построенные до революции; районы/кварталы исторической застройки; памятные
места; театры; здания с памятными табличками; уникальные природно-архитектурные
ландшафты. Это мнение разделяют от 60 до 70% взрослого населения городов и
45%-65% студенческой молодежи. К историко-культурному наследию городов
население относит также традиции проведения значимых культурных мероприятий
(фестивалей, праздников); центральные улицы города; народные промыслы, ремесла.
Неоднозначно в данном случае оцениваются необычные, красочные
современные архитектурные сооружения; выставки народного творчества;
консерватории: хотя значительная часть населения и характеризует их как
историко-культурное наследие городов, все же около трети жителей, независимо от
возраста, придерживается противоположной точки зрения (считает, что они
таковыми не являются). По мнению большинства жителей, кинотеатры и
туристические гостиничные комплексы нельзя отнести к объектам
историко-культурного наследия города; причем студенческая молодежь чаще
разделяет именно эту позицию.
Структура идентификации объектов как культурно-исторических
схожа с иерархией важности этих объектов в глазах горожан (Табл.4).
Таблица 4
Наиболее важные для города объекты, %
|
|
Взрослое население |
Студенческая молодежь |
|
Церкви, соборы, мечети, монастыри, синагоги, другие религиозно-культовые |
73 |
76 |
|
Исторические и краеведческие музеи |
49 |
31 |
|
Памятники археологии |
35 |
36 |
|
Творения знаменитых архитекторов (здания, памятники, мосты, |
29 |
38 |
|
Художественные музеи и картинные галереи |
27 |
22 |
|
Театры |
26 |
27 |
|
Центральные улицы города |
20 |
18 |
|
Памятные места |
19 |
27 |
|
Любые старинные здания, построенные до революции; |
18 |
13 |
|
Районы/кварталы исторической застройки |
17 |
16 |
|
Уникальные природно-архитектурные ландшафты |
13 |
19 |
|
Традиции проведения значимых культурных мероприятий (фестивалей, |
12 |
12 |
|
Здания с памятными табличками; |
11 |
6 |
|
Народные промыслы, ремесла |
10 |
7 |
|
Необычные, красивые современные архитектурные сооружения |
8 |
17 |
|
Кинотеатры |
5 |
6 |
|
Консерватории |
4 |
4 |
|
Выставки народного творчества |
3 |
3 |
|
Туристические гостиничные комплексы |
1 |
6 |
В таблице дается распределение ответов на вопрос: «Какие из
видов наиболее важны для Вашего города?»
Так, иерархию важнейших историко-культурных объектов
возглавляют религиозно-культовые сооружения (церкви, соборы, монастыри и т.д.):
подавляющее большинство взрослого населения считают их главными объектами для
города (73%). Второе место со значительным отрывом занимают исторические и
краеведческие музеи: половина горожан указывает их в числе важнейших объектов
(49%). Тройку лидеров среди наиболее значимых историко-культурных объектов
замыкают памятники археологии: более трети жителей отмечают их важность (35%).
Кроме того, творения знаменитых архитекторов (здания, памятники, мосты, парки и
т.д.); художественные музеи и картинные галереи; театры также представляют
собой большую ценность для города: такого мнения придерживается около трети
населения городов. Чуть менее значимыми взрослому населению видятся центральные
улицы города; памятные места; любые старинные здания, построенные до революции;
районы/кварталы исторической застройки. Однако можно отметить, что взрослое
население в своих оценках демонстрирует гораздо более уверенную гражданскую
позицию: они чаще выражают полное согласие с высказываниями о важной роли
историко-культурных памятников в жизни города и страны в целом. Независимо от
возрастной группы, наибольшее распространение имеют представления о том, что
памятники истории и культуры придают городу неповторимое собственное лицо: с
этими высказываниями полностью согласно большинство горожан. Однако для
взрослого населения не менее важным является и то, что памятники истории и
культуры — это необходимая среда для воспитания детей. Молодежь, в свою
очередь, более склонна рассматривать памятники с коммерческой точки зрения, как
хорошее средство для привлечения в город туристов.
Большинство всех возрастных групп населения отмечают
социальную, консолидирующую функцию памятников: 56% взрослого населения и 43%
молодых людей полностью согласны с тем, что памятники — это историческая
память, поддержание связи с прошлым города и страны; еще 55% взрослых горожан и
41% студентов полностью разделяют идею того, что памятники истории – это то,
что объединяет нас как нацию, единый народ. Кроме того, как взрослое городское
население, так и молодежь, в той или иной мере выражают близкое мнение
относительно негативной роли властей в деле сохранения памятников культуры.
Так, общее согласие вызывают высказывания о том, что «власти сносят памятники
культуры, совершенно не считаясь с общественным мнением», «нельзя доверять
информации от органов власти, призванных защищать историко-культурное
наследие». Молодежь демонстрирует более негативный настрой в этом отношении и
чаще соглашается с приведенными выше тезисами. При этом прослеживаются и некоторые
противоречивые тенденции: с одной стороны, молодежь несколько увереннее
оценивает возможности населения отстоять культурное наследие города от любых
посягательств. С другой стороны, среди них в большей степени, нежели во
взрослой возрастной группе, распространено мнение о том, что акции против
строительства новых зданий скорее вредят развитию города, чем способствуют
сохранению его историко-культурного наследия. Причем, несмотря на то, что
большинство горожан, независимо от возрастной группы, не согласны с тем, что
часть памятников – просто ветхий фонд, мешающий современному развитию городов.
Не согласны они и с тем, что жители не должны вмешиваться в вопросы городской
застройки. А среди молодых людей подобные высказывания несколько чаще находят
поддержку. Взрослое население отличается и тем, что больше дорожит
историко-культурным наследием города, ему свойственно чувство глубокой любви к
памятникам и своему родному городу. Молодежь более сдержанна в проявлении
патриотических чувств.
В завершение этой части, следует отметить, что определение
«исторический» входит в тройку лидирующих характеристик, которые дают
нижегородцы своему родному городу. Вместе с тем, в общественном сознании
историчность города чаще не связывается с его известностью. Характеризуя свой
город, взрослое население, как и студенты, отмечает, в первую очередь, его
историческую ценность, открытость, дружелюбие; в основном, преобладают
положительные характеристики, ощущение города как «своего». Однако студенческая
молодежь более сдержанно описывает свои чувства. Основная критика касается
грязи на улицах и отсутствия перспектив.
Интерес к истории у населения в определенной степени носит
демонстративный характер. Об этом, в частности, свидетельствует в целом низкая
осведомленность об истории родного края. Причем студенческая молодежь, в
отличие от взрослого населения, проявляет еще меньший интерес истории края, но,
в, то же время, выше оценивает свои исторические знания. Запрос на расширение
знаний об историко-культурном наследии городов у горожан достаточно высокий.
Однако молодежь проявляет меньший интерес, нежели представители старшего
поколения.
Культурная активность большинства горожан (независимо от
возрастной категории) сводится преимущественно к посещению центральных улиц
города, торговых центров, в то время как объекты, непосредственно связанные с
повышением культурного уровня, не пользуются популярностью. В целом структура
самоидентификации взрослого населения городов радикальным образом отличается
от самоидентификации студенческой молодежи. Так, у взрослого населения города
превалирует территориальный фактор – идентификация себя как жителя определенной
территории (района, города, страны); повышенное значение имеет для них
принадлежность к определенному родословному дереву, семье. Для молодежи
ключевыми в структуре самоидентификации являются национальная принадлежность;
индивидуализм, личная независимость, а также ощущение себя жителем своего
города в целом. Отношение взрослого населения к памятникам истории построено в
значительной степени на патриотических чувствах, чувствах любви к ним и своему
городу. Они с большей убежденностью подчеркивают важность этих памятников, их
консолидирующую функцию.
3.2.2. Городские власти и городское сообщество.
Наиболее известный Нижегородский девелоперский проект из числа
«приоритетных» — это строительство городского транспортного узла «двухуровневая
развязка у ж/д Московского вокзала – метромост через р. Оку – станция метро
«Горьковская». Поочерёдно то губернатор В.Шанцев, то глава Н.Новгорода
О.Сорокин рапортовали в СМИ о ходе и о завершении строительства названных
объектов. Приоритетный проект был выполнен «на ура», почти без претензий
(эскалаторы одного из выходов метро «Горьковская» заработали лишь почти через
год после открытия станции в октябре 2012 г.).
В противоположность «приоритетному», собственные девелоперские
проекты О.Сорокина на территории Н.Новгорода типично связаны с конфликтами
между интересами застройщиков и интересами городского сообщества. Одна такая
ситуация возникла вокруг плана из серии «точечной застройки» в центральной
части города. Такой проект на ул. Ковалихинской, д.51 вызвал возмущение жителей
соседних домов, озабоченных безопасностью собственных панельных девятиэтажек
(грунты в этом месте «плывут» от того, что это русло бывшей речушки, убранной в
настоящее время под землю, в трубу), а также тем, что участок выделен незаконно
и решение о строительстве на нём жилого дома также незаконны[21].
Бизнес интересы застройщика и его покровителей в руководстве Н.Новгорода споткнулись
об уличные столкновения представителей застройщика и рассерженных жителей,
влиятельность которых усилили контекст выборов депутатов ГД РФ в 2011 г. и
выборов Президента РФ в 2012 г. В совокупности все обстоятельства создали
атмосферу, когда суд первой инстанции (Нижегородский районный суд Нижнего
Новгорода, Решение № 2-80/12) в октябре 2012 г. признал законными претензии
жителей и признал незаконными соответствующие решения Инвестиционного совета
при губернаторе Нижегородской области и решения администрации Н.Новгорода.
Другой эпизод с собственными девелоперскими проектами
Н.Новгорода стал источником конфликта бизнес-интересов другого застройщика с
интересами городского сообщества потому, что для реализации проекта застройщик
(фирма «РегионИнвест 52») решил снести историческое знание (участок находится в
исторической части города) по адресу ул.Ильинская, № 126. Здесь стремление
застройщика к собственной коммерческой выгоде также было на время остановлено
уличным боестолкновением активистов-нижегородцев с ЧОПовцами от застройщика[22]
(это произошло 24 марта 2013 г.) Здание оказалось частично разрушено, снос был
приостановлен сначала физически, в уличном столкновении, а затем и в судебном
порядке. По существу дела, в этом эпизоде ключевую роль сыграли архитектор
И.Агафонова, подписавшая Акт государственной
историко-культурной экспертизы по этому дому (кстати, она дочь известного
архитектора-реставратора Нижегородского кремля С.Л. Агафонова) и известный
нижегородский правозащитник С.Дмитриевский, организовавший уличную общественную
защиту дома. В последствии, однако, дом был-таки снесён.
Отметим, наконец, конфликтный
эпизод вокруг парка им.Кулибина в центральной части города. Источником
конфликта стало намерение городских властей расширить улицу Горького за счёт
частичного сокращения территории названного парка. Чиновники предлагают
считать, что это единственный способ борьбы с пробками и заторами, что
частичная вырубка деревьев парка позволит сделать данный отрезок улицы более
скоростным. Однако нижегородцы видят в этом лишь чьё-то стремление освоить
хорошие бюджетные средства, не сильно при этом напрягаясь, ибо в этой части
улицы Горького пробок не бывает, а заторы – от того, что нет подземных или
надземных переходов. Кроме того, в этой части города парк Кулибина –
единственный приспособленный для отдыха зелёный массив, а на месте, где хотят
строить дорогу, растёт целая аллея роскошных лип, а также размешаются столики
любителей шахматных турниров. Главное возмущение связано с тем, что снос части
парка никак не улучшит транспортную ситуацию, потому что основные источники
пробок в этом районе связаны с совершенно другими точками дорожно-транспортной
сети города. Кроме того – на очереди под этим же предлогом окажется снос дома
музея нижегородской интеллигенции на этой же улице. Поскольку манипуляции с
территорией парка не решают заявленной функциональной задачи (улучшение
дорожно-транспортной ситуации), то основной движущий интерес лоббистов проекта
– это коммерческая выгода от освоения бюджетных средств, и за эту выгоду,
которую хочет положить себе в карман какое-то очередное «ООО», город должен
заплатить очередной утратой исторической (часть парка – историческое кладбище,
на котором находится и могила Кулибина) и парковой территории. Конечно, это
противоречит интересам нижегородцев, которые провели серию уличных пикетов и
митингов[23].
В резолюции митинга, состоявшегося 18 июля 2013 г., заявлены, в частности,
такие требования:
-Восстановить
территорию ОКН РЗ «Городское Петропавловское кладбище» в границах 1994 года и
установить положенную ему по федеральному закону «Об объектах культурного
наследия» №73-ФЗ охранную зону, вернув в неё липовую аллею вдоль улицы
Горького.
—
Провести расследование действий представителей законодательной и исполнительной
властей города и области, приведших к грубому нарушению прав нижегородцев на
благоприятную окружающую среду и сохранность ОКН. Привлечь виновных к
установленной законом ответственности.
— Потребовать от главы Нижнего
Новгорода О.В. Сорокина сложить полномочия и компенсировать городу нанесённый
им ущерб и др.
В результате, в конце августа 2013
г. в одном из своих выступлений в СМИ О.Сорокин заявил, что он приостанавливает
реализацию дорожного проекта у парка Кулибина.
Аналогичная конфликтогенная структура видится в основе
ситуации с закрытием и с неопределёнными перспективами единственного в
Н.Новгороде большого концертного зала «Юпитер» (зал на 1200 мест), ситуации с
реорганизацией одного из крупнейших муниципальных парков Н.Новгорода (парк
«Швейцария») в форму некоего «ООО»[24],
в ситуации с намерениями, что называется, правдами и неправдами изъять под
многоэтажную застройку территории садового товарищества «Малышево» и
примыкающего к нему частного сектора в Автозаводском районе Н.Новгорода и пр.
Аналогичным эпизодам нет числа по всем городам и регионам России.
Названные события являются знаковыми проявлениями широко
распространившейся конфликтогенной структуры, где интересы интегрированных в
административно-политическую обойму бизнесов стремятся к реализации коммерческой
выгоды в ущерб интересам населения территорий. Интересы бизнеса – это забрать
себе выгодные общественно значимые территории города для быстрого получения
личной и корпоративной сверхприбыли. Интересы населения – это защитить
историческую, комфортную, зелёную среду общественно значимых территорий города
и сами эти общественно значимые территории для городской культурной активности
и городской идентичности. Власти как Н.Новгорода, так и других городов сами,
своими силами не способны или не хотят устанавливать здесь оптимального баланса
интересов. Они игнорируют проведение городских референдумов, подправляют в
пользу бизнес-лоббистов протоколы общественных слушаний, призывают местную
полицию к силовому подавление уличных протестов в интересах бизнес-лоббистов и
т.п. Поэтому реальный баланс интересов устанавливается в ходе уличных
столкновений, которые, в ряде случаев, позволяли перевести спор на судебную
площадку, в прокуратуру, а, в конечном счёте, – позволяли окоротить
коммерческие аппетиты девелоперов и покровительствующих им чиновников города и
области.
Основной вывод, который необходимо сделать, состоит в том, что
в подоснове региональной и муниципальной системы управления лежит и активно
действует конфликтогенная инфраструктура отношений облечённых «верхним»
доверием бизнес-лоббистов, которая, с одной стороны, использует теневые,
коррупционные, закрытые для «других» механизмы принятия решений и нещадно
перерабатывает разнообразные ресурсы территорий (культурные, исторические,
ландшафтные, экологические) в коммерческую выгоду узкого круга фигурантов
местного доверительного круга, тем самым, обедняя потенциал будущего развития
регионов и городов. С другой стороны, местная конфликтогенная инфраструктура
порождает устойчивый фон недоверия и неприязни населения, гражданских сообществ
территорий к муниципальным и региональным властям, а также порождают устойчивую
уверенность в том, что только экстремальные уличные действия (столкновения,
«живые щиты», перегораживания улиц и пр.) могут восстановить баланс интересов
бизнесменов и интересов городского населения. При этом происходит частичная
девальвация социального доверия к институтам полиции, следственного комитета,
прокуратуры, суда.
3.3. Малый и средний бизнес: в огне конфликта интересов.
Жизненное пространство малого и среднего бизнеса
ограничивается несколькими социальными структурами. «Сверху» ограничивает
бюджетная структура региона, «снизу» — структура вялого, депрессивного спроса.
А «по сторонам» – его окорачивают структуры личной близости к властным
должностям, когда дополнительные возможности бизнесмен получает лишь вместе с
той или иной должностью (депутатский мандат, должности «первых», «вторых» лиц
муниципалитетов, регионального правительства). Так, если предприниматель
одновременно является и депутатом, его бизнесу легче войти в программы
поддержки, поучить льготы, получить более удобные условия тендера, привлечь
бюджетные средства на подготовку территории под свой бизнес, избежать
изнурительных проверок, рейдерских захватов и пр. Конкуренция в этом «кругу
приближённых» достаточно высока, «свободных мест» нет, так что простым
предпринимателям вход в этот круг закрыт. Впрочем, он «закрыт» и по другим
причинам. Этот «круг» на протяжении последнего десятилетия является основным
бенефициаром бюджетных вливаний, инвестиций, льготных послаблений, а также
достижений личного обогащения, но стать локомотивом региональной инновационной
экономики он не может ни в краткосрочной, ни в долгосрочной перспективе.
О достижении «потолка» развивающего потенциала этого «круга»
свидетельствуют статистические данные по таким показателям, как «доля
инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции», «объем
отгруженной инновационной продукции организациями области», «объем
отгруженных товаров собственного производства, выполнено работ и услуг по
полному кругу организаций обрабатывающих производств», «прибыль прибыльных
предприятий» (см. Рис.2,3,4,5).
Рисунок 2. Доля инновационной продукции в общем объеме
промышленной продукции, %
Рисунок 3. Объем отгруженной инновационной продукции
организациями области, млн. руб.
Рисунок 4. Объем отгруженных товаров собственного
производства, выполнено работ и услуг по полному кругу организаций
обрабатывающих производств, млн. руб. в ценах соответствующих лет.
Рисунок 5. Прибыль прибыльных предприятий
(в ценах соответствующих лет), млрд. руб.
Одновременно, общий тренд динамики объёмов инвестиций, в том
числе иностранных, растёт на протяжении всех лет с 2005 г. (Рис. 6,7).
Разница динамики показателей, отражающих результативность
экономической деятельности реального сектора областной экономики, и показателей
динамики объемов инвестиций позволяет оценить экономическую ситуацию как
нездоровую, поскольку рост инвестиций не конвертируется в аналогичный по темпам
рост результативности реального сектора экономики. И одним из сдерживающих
факторов являются круги малого и среднего бизнеса, хозяева которого, так или
иначе, совмещают свой бизнес с работой на государственной или муниципальной
службе.
Рисунок 6. Объем инвестиций, млрд. руб.
Рисунок 7. Объем иностранных инвестиций, млн.
долл.
Динамика названных выше экономических показателей
взаимосвязана с объёмом областного бюджета (см. Рис.8).
Рисунок 8. Бюджет Нижегородской области в период
2005-2011 годов, млн. руб.
Анализ доходной части бюджета,
позволяет заключить, что в 2006-2008 гг. половина (56-58%) доходов области
формировалось из налога на прибыль организаций и НДФЛ. В 2009 г. лишь 47,25% доходов составили данные статьи, что обусловлено снижением до 22,7% с 34,52 в 2008 г. удельного веса налога на прибыль организации в доходной части бюджета области. При этом
статья НДФЛ не показала колебаний в связи со снижением экономики и осталась на
уровне 23-24% в общем объеме доходов бюджета. Безвозмездные поступления в
бюджет в 2009 г. составили 30% от его общей доходной части и это их
максимальное значение за период 2006-2011 годов. Значительное увеличение данной
статьи по сравнению с 2008 годом обусловлено опять же экономическим кризисом,
когда регионам необходима была финансовая поддержка из федерального центра. В
2010 году ситуация в экономике начинает улучшаться, в связи с чем наблюдается
рост налоговых поступлений: увеличивается удельный вес налога на прибыль
организаций, НДФЛ, налога на товары и на совокупный доход. Происходит
постепенное снижение безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов) в
связи с тем, что ситуация перестает быть критичной, экономика в регионе
начинает восстанавливаться. В 2011 году ожидался дальнейший рост налоговых
доходов и неналоговых поступлений и выход показателей на уровень 2008 года, а
на 2013 г. этот уровень запланирован на уровне 92 365 354,8 тыс.руб
(то есть примерно на уровне наиболее удачного 2010 г.). Одновременно
предполагалось снижение удельного веса безвозмездных поступлений в 2 раза по
сравнению с 2010 годом, а также рост кредитования областного бюджета, а в
бюджете 2013 г. доля безвозмездных поступлений запланирована на уже уровне 8,3%
(в абсолютных цифрах — 9 232 196,3 тыс. руб.).
Губернатор и Правительство Нижегородской области активно
использует стратегию государственных заимствований в управлении областным
бюджетом. В частности, предельный размер государственного долга на 2013 г.
Закон об областном бюджете на 2013 г. устанавливает на уровне 65% от объёма
доходов, а в абсолютных цифрах – это свыше 55 млдр.руб. Структура заботы с
займами, изложенная в приложении 17 к Бюджету 2013 г., позволяет увидеть, что
стоит за этими цифрами. В действительности объём заимствованных средств на 2013
г. составляет около 129 млрд.руб., но до 1 янв. 2014 г. около 74 млрд.руб.
будет возвращено. Так что 55 млрд.руб. – это переходящая на следующий период
часть государственного долга, которая будет возмещаться уже в рамках бюджете
2014 года. Иными словами, область демонстрирует достаточно высокую способность
возвращать долги и свидетельство добротной кредитной истории регионального
правительства.
Если сравнивать с другими регионами, то можно заметить, что у
«растущих» в экономическом плане, динамичных регионов имеется бόльший
объём доходной части и бόльший объём использования государственных
заимствований. Так, Республика Татарстан планировала на 2013 г. объём доходов в
размере свыше 128 млрд.руб., (в Нижегородской области – это около 101 млрд.руб.),
а государственный долг – в пределах чуть более 88 млрд. руб. (то есть 68% от
объёма доходов, то есть на 3% выше, чем у нас). На 2014 г. Татарстан планирует
повышение предельной планки госдолга до без малого 90 млрд.руб. Республика
Мордовия планировала на 2013 г. доходов на уровне чуть более 23 млрд.руб. и
инструментом государственного заимствования не пользуется. Также им не
пользуется и Кировская область (планировавшийся объём доходов на 2013 г. –
около 37 млрд руб.). А Оренбургская область с планами по доходам на 2013 г. на
уровне более 59 млрд. руб. планирует и государственные заимствования в пределах
около 26 млрд.руб. на 2013 г., в пределах около 34 млрд.руб на 2014 и в
пределах 43 с небольшим млрд.руб. на 2015 г.
Успешная работа руководства Нижегородской области с
государственными заимствованиями – это хороший навык, который обеспечивает
большую устойчивость, непотопляемость региональной экономики в случае
проявлений глобального финансового кризиса на территории России. Однако, это не
сможет «разогреть» экономику реального сектора до состояния локомотивного
кластера. Мешают круги приближённых предпринимателей, ведущих бизнес по
совместительству с государственной или муниципальной службой. Эта помеха
исходит не от «плохих парней», которые «кое-где у нас порой…», но это
структурная помеха, устранение которой требует разработки и последовательной
реализации отдельной стратегической целевой программы. В противном случае в
ситуации смены губернатора или мэра Н.Новгорода в 2015 г. область получит спад
экономической активности, что называется, на ровном месте.
Математическое когнитивное моделирование регионального
процесса модернизации при нынешних реалиях управления показывает, что сценарий
модернизации, опирающийся на наращивание финансовых вливаний в сочетании с усиленным
административным давлением «сверху» не выводит систему в режим устойчивого
роста[25].
Динамика ряда важных для инновационного развития индикаторов региональной
социально-экономической системы представлена на рис. 9.
Моделирование динамики системы в 12-летней перспективе
показывает, что при росте авторитарного давления и при однократном скачке
финансовых вливаний (на 50% на первом периоде всего 12-летнего отрезка
моделирования) факторы взаимодействия бизнеса с наукой, с банками, общая
атмосфера делового климата, а также интегральный эффект модернизации, хотя и
имеют на нескольких первых периодах незначительный рост или стабильность, тем
не менее, в дальнейшем падают. Устойчиво растут только факторы коррупции и
личного обогащения чиновников-бизнесменов. Таким образом, система «проедает»
усиленное финансовое вливание и не конвертирует его в модернизационный
устойчивый рост. Впрочем, такой рост может быть получен и в рамках этого
сценария, но для этого необходимо на каждом периоде (каждый год) вливать всё больше
и больше финансовых вливаний. При этом объёмы их «проедания» будут также расти,
вливания будут регулярно конвертироваться в коррупцию и личное обогащение
чиновников-бизнесменов. Это слишком дорогая модернизация.
Рисунок 9. Динамика факторов региональной модернизации
при сценарии форсированного финансового вливания при административном давлении
на бизнес.
3.4. Новые формы социального взаимодействия в
регионе (на примере молодёжной политики).[26]
Беглый обзор формул и практик регионального государственного
управления и муниципального самоуправления остро ставит проблему овладениями
новыми формами управления, основанными на партнёрских методах социального
взаимодействия, проблему запуска социальных конвейеров, оснащающих
государственных и муниципальных служащих соответствующими компетенциями.
Основным представляется направление, развивающее потенциал
государственно-частное партнёрство.
Становление государственно-частного
партнерства в России является динамичным быстро развивающимся процессом. Основной
характеристикой, влияющей на практического применения, является отсутствие
устоявшихся институциональных правил. Практика регулирования ГЧП в
Нижегородской области базировалась на законе Нижегородской области «Об участии
Нижегородской области в государственно-частном партнерстве», принятом
Законодательным собранием области 25 февраля 2010 года. В соответствие с этим
законом «государственно-частное партнерство — взаимовыгодное сотрудничество
Нижегородской области с частным партнёром на основе соглашения в целях
создания, реконструкции, модернизации, обслуживания или эксплуатации объектов
социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечения в соответствии с
федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области
эффективного использования имущества, находящегося в государственной
собственности Нижегородской области».
На момент проведения исследования в Государственной Думе
Российской Федерации на рассмотрении находился проекта федерального закона
«Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации 1245п-П13». В данном законопроекте ГЧП
трактуется более конкретно, во взаимосвязи с определёнными договорными
отношениями, конкурсными процедурами и обязательствами сторон: «Под
государственно-частным партнерством в целях настоящего Федерального закона
понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного
партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по
результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве,
направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых
услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в
соответствии с которым частный партнер принимает на себя обязательства в
соответствии с частью 11 настоящей статьи, а публичный партнер принимает на
себя обязательства в соответствии с частью 9 настоящей статьи».
В качестве основных целей ГЧП на
уровне закона Нижегородской области были закреплены:
1) повышение доступности и улучшение
качества услуг, предоставляемых потребителям услуг с использованием объектов
социальной и инженерной инфраструктуры, за счет привлечения частных инвестиций
в создание, реконструкцию, модернизацию, обслуживание или эксплуатацию объектов
социальной и инженерной инфраструктуры;
2) обеспечение эффективности
использования имущества, находящегося в государственной собственности
Нижегородской области».
Закрепленное законодательно определение ГЧП и обозначенные
цели задают рамки, которые очерчивают место данного механизма в системе мер
молодежной политики региона. Сквозь призму законодательства о ГЧП молодежь
может выступать как социальная группа в качестве
потребителя услуг, на повышение доступности или качества
которых направлены усилия госорганов;
общественного заказчика на социальный объект,создание,
реконструкция, модернизация, обслуживание или эксплуатация которого отвечает ее
интересам;
потенциального пользователя инженерной инфраструктуры,
способствующей повышению качества жизни, окружающей среды.
В этом случае отдельная проблема — это чёткое определение
демографических границ молодежной группы и специфики ее интересов.
Вторым программным документом региона, формирующим
пространство молодежных практик, является «Стратегия государственной
молодежной политики Нижегородской области до 2020 года», утвержденная
постановлением Правительства Нижегородской области № 934 от 21 ноября 2011
года. «Стратегия ориентирована преимущественно на граждан Российской Федерации,
проживающих на территории Нижегородской области в возрасте от 14 до 30 лет, в
том числе на молодые семьи в возрасте до 35 лет. В качестве стратегической
базы реализации государственной молодежной политики в Нижегородской области
предлагается модель социализации, включающая в себя семь приоритетных
направлений:
Семья
Здоровый образ жизни
Образование
Профессиональная самореализация
Качественная среда обитания
Нравственность
Солидарность и социальная активность.
По каждому из направлений разработана система индикаторов
достижения поставленных целей».
Эксперты, участвовавшие в обсуждении применения механизма ГЧП
для реализации мер государственной молодёжной политики, были в разной степени
знакомы с содержанием обоих документов, как законодательств ГЧП, так и
Стратегии молодежной политики 2020. Тем не менее, круг обсуждаемых вопросов
был структурирован вокруг названных нормативных документов с целью выяснения их
сильных и слабых сторон. Полученные выводы сводятся к следующему.
Стороны, потенциальные участники ГЧП, видят молодежную
политику как важное поле партнёрского взаимодействия. Усилия, прикладываемые и
государством, и бизнесом, и третьим (в т.ч. молодёжным) сектором, растут, но
плохо отлаженные механизмы взаимодействия серьезно сдерживают развитие этой
формы социального взаимодействия.
Среди
заинтересованных групп не существует четкого понимания места молодежи в
современной социальной структуре и в структуре социального партнёрства. Пока
молодежь рассматривается как что-то незавершенное, не имеющее тех возможностей,
которые имеются у взрослых. На первое место в риторике ставятся охранительные и
воспитательные социальные функции, направленные на молодежь как субъект
социальной помощи и защиты. Ценности самореализации и воплощения вытесняются
проблемами текущего выживания.
В типичном варианте
государство не видит в молодежи среду, из которой воспроизводится социальный
материал, необходимый для строительства, обновления и развития партнёрской
социальной структуры и социальных институтов партнёрства.
В некоммерческом
секторе молодежь также воспринимается как социальный клиент, нуждающийся в
защите, как и пенсионеры. В результате НКО не оказывают на государственные
органы власти воздействие, которое способствовало бы изменению отношения к
молодежи и сами оказываются за пределами партнерских социальных структур.
Бизнес
только-только начинает поворачиваться в сторону молодежной политики как
коммерчески значимого ресурса (рабочей силы). Ситуация на рынке труда пока не
создает значительных вызовов, способных повлиять на поведение работодателей.
Сама молодежь
находится в пассивной, ожидательной позиции: она ожидает от государства помощи,
слабо представляя, в чем она должна выражаться. Молодежь в массе не проникнута
ответственностью за собственную жизнь, ее позиция скорее реактивна. Это
выжидательно-ожидательное иждивенчество транслируется из родительской семьи и
активно стимулируется государственной социальной политикой.
В этих условиях
кардинальное изменение в механизме государственной молодежной политики
экспертами не ожидается. В тоже время, все понимают, что использование данного
инструмента может дать перспективу выхода из замкнутого круга взаимного
отчуждения и ожидания, может дать проактивную систему взаимодействия с
молодежью, переводя ее из роли пассивного объекта воздействия в роль активного
субъекта, принимающего решение и реализующий свои потенциал в партнерском
режиме взаимодействия.
Для расширения
участия бизнеса в поддержке молодежной политики необходимы структуры и носители
компетенций, нацеленные на контакты с активным бизнесом, рассматривающим
возможности роста своего статуса через реализацию программ социальной
ответственности, через рост своих социальных активов на территории области.
Применение
механизма ГЧП не может быть запущено простым распоряжением «сверху».На уровне
органов власти необходима дальнейшая работа по созданию адекватных структур и
механизмов, способных выполнять координационную, коммуникативную функцию,
функцию межведомственного взаимодействия и функцию модератора в сфере
молодежной политики на всех уровнях власти, но прежде всего на уровне
муниципальных образований.
На современном этапе взаимодействие, основанное на
договоренностях среднего уровня регламентации, распространено значительно шире,
чем строго регламентированное или инициативное. От введения новой редакции
закона о государственно-частном партнерстве ожидается расширение прав,
предоставляемых регионам, при сохранении гарантий соблюдения интересов
участников партнерства. Самым слабым звеном уже реализуемых проектов выступает
механизм, вовлекающий третий сектор в долгосрочное партнерство с органами
власти и бизнесом. Это обусловлено как слабостью самого третьего сектора, так
и законодательной неопределённостью роли социального посредника.
Формы и направления реализации ГЧП, заложенные в
Нижегородском законодательстве, несколько шире применяющихся на практике.
Введение новой редакции федерального закона позволит более адекватно прописать
регулирующие нормы. В тоже время, для расширения практики использования ГЧП в
социальной сфере и, особенно, в молодежной политике необходимо предусмотреть
внесение в законодательство дополнительных критериев, позволяющих придать
инвестиционному проекту в молодежной сфере более высокий статус.
В Нижегородской области существует успешный опыт реализации
проектов ГЧП: за последние 2 года было введено в эксплуатацию 3 спортивных
объекта в районных центрах области. Существует опыт реализации проектов в
рамках ГЧП, направленных на развитие социальной инфраструктуры: «Выкса-Град»,
Мусоросортировочные комплексы ТБО в Городецком и Балахнинском районах, Система
видеофиксации нарушений правил дорожного движения (АПК «Безопасный город»),
мостовой переход через реку Волга в районе п. Подновье, а также строительство
перинатального центра в юго-западном районе г. Дзержинска. Участники проекта
оценивают опыт применения ГЧП в реализации молодежной политики как позитивный.
Для других представителей бизнес-сообщества на первое место выступает
критерий низких бизнес-рисков проекта. В целом информированность о данных
проектах среди экспертов невысока
В регионе существует организационно-инфраструктурное
обеспечение ГЧП, тем не менее, оно фрагментарно и имеет высокие барьеры на
вход. Финансовые аспекты государственно-частного партнерства являются
базовыми при обсуждении любых проектов. Основными претензиями в сторону
молодежи являются ее слабая подготовленность к отстаиванию своих идей в форме
проекта, готового к реализации. Молодежь в свою очередь видит наибольшие
проблемы в неэффективности стратегий и неадекватности управленческих подходов
со стороны государства.
Для дальнейшего движения вперед необходимо совершенствование
законодательной базы, развитие структур социальной модерации молодёжных
идей-проектов, оснащение всех потенциальных участников проектов молодёжной
политики компетенциями социального партнёрства и стратегирования, что
технически будет устойчиво поддерживать взаимодействие заинтересованных
сторон. Соответственно, законодательная база должна оставлять место для
инициативы при выборе стратегических направлений деятельности.
4. Прогнозные региональные гипотезы 2014-2015.
Общая примета времени – нарастание ощущения неопределённости в
общественной атмосфере и неопределённости в организации, режимах
функционирования и персональных профилях власти. Для Нижегородской области
ключевыми зонами неопределённости являются будущие выборы губернатора (2015 г.)
и устройство системы городского управления. Появление ясности в этих сферах
будет оказывать наиболее сильное влияние на состояние и динамику
социально-политических и социально-экономических процессов в Нижнем Новгороде и
в Нижегородской области.
4.1.Губернаторские выборы 2015 и источники неопределённости
с кандидатурой В. Шанцева.
Срок полномочий действующего губернатора Нижегородской
области, Валерия Шанцева истекает в августе 2015 года. Осенью того же года
должны пройти новые губернаторские выборы. Вопрос о том, кто станет следующим
главой региона, сегодня носит отнюдь не технический характер. Деятельность,
потенциал В. Шанцева и его перспективы остаться на третий срок находятся под
пристальным вниманием различных групп влияния и являются поводом для
перманентной дискуссии внутри региональных элит и в экспертном сообществе.
Валерий Шанцев как объективный кандидат на занятие
губернаторской должности с 2015 по 2020 год обладает и рядом преимуществ, и
рядом недостатков. К его преимуществам можно отнести наличие большого
управленческого опыта, знание региона, высокий общественный авторитет и
политическое влияние, определенный уровень результативности, показанный за
период, когда он занимал должность главы субъекта федерации. Важным
достоинством В. Шанцева является его предсказуемость и прогнозируемость.
Он не выступает с различными инициативами, не позволяет себе популистских
заявлений, ставящих под сомнение качество российской политики, не склонен к сепаратизму,
не обсуждает решений федеральной власти, а добросовестно старается выполнить
их. В.Шанцев человек системы. Нельзя исключать, что именно предсказуемость и
системность В. Шанцева были главными аргументами для В.Путина при назначении
его нижегородским губернатором в 2005 году и пролонгации его полномочий в 2010
году. Валерий Шанцев прекрасно осознает это и при необходимости
продемонстрировать собственную влиятельность и защищенность, дает понять, что
он «проект Путина».
Наряду с этими достоинствами В. Шанцев является носителем ряда
недостатков и ограничений, к числу которых в первую очередь следует отнести
кабинетный и административный стиль управления (по внешним признакам напоминает
авторитарный). В. Шанцев – хороший исполнитель, обладает способностями
антикризисного управляющего, но инновационность и дипломатичность не являются
его сильными управленческими чертами (кстати, эти компетенции вообще редки у
нынешних представителей губернаторского корпуса России).
Одной из существенных для системы управления нижегородского
губернатора является кадровая проблема. Репутация команды губернатора
неоднозначна, похожа на лоскутное одеяло. В ней есть люди, обладающие высоким
профессиональным авторитетом, но небольшим реальными полномочиями. В то же
время, есть чиновники, занимающие ключевые посты, но только потому, что ими
получен личный кредит доверия губернатора. Несмотря на частую ротацию, в
ближнем окружении В. Шанцева не переводятся топ-менеджеры, имена которых
звучали в скандальных публикациях о коррупции.
В 2015 году В. Шанцеву исполнится 68 лет. Это означает, что
его управленческий потенциал начнет снижаться в силу этой естественных причин.
Держать ситуацию в области в равновесии при обстоятельствах, когда в действие
вступают силы и факторы, недоступные для прямого административного влияния, ему
будет все труднее и труднее. Возможны два направления развития событий. В
худшем случае — это рост в регионе социальной напряженности, обусловленной
конфликтами интересов местных бизнес-лоббистов, выходящими из-под влияния
«корпорации» стареющего и слабнущего губернатора. В лучшем случае уровень
конфликтности в региональной элите останется относительно неизменным (если
элиты смогут разделить сферы влияния), но растущая при этом монополизация
экономики будет тормозить экономический рост.
Таким образом, вопрос о кандидатуре (кандидатурах) на
должность губернатора Нижегородской области на срок с 2015 по 2020 год
становится наиболее актуальным в рассматриваемый краткосрочный период. Ситуация
осложняется еще и тем, что в 2015 году должны состояться сразу несколько
выборов. Кроме выборов губернатора, пройдут выборы МСУ в ряде районов области,
выборы городской думы и главы города Н.Новгорода. В условиях неопределенности
перспектив В. Шанцева остаться на третий срок, избирательная кампания в регионе
может очень рано стартовать, может отличаться использованием методов жесткой
конкуренции и принимать остро конфликтный характер. Очевидно, что в таких
условиях эффективное управление регионом, в т.ч. и проведение работы по подготовке
к ЧМ по футболу, значительно осложнится. Также очевидно, что подобных рисков
постарается избежать и федеральный центр. Поэтому вопрос о выборах губернатора
Нижегородской области станет доминирующим вопросом региональной повестки дня на
2014-15 год.
4.2.Источники неопределённости в организации местного
самоуправления в Нижнем Новгороде.
Действующая в Нижегородской области модель местного
самоуправления обладает рядом существенных недостатков. К главным из них
относится отсутствие у населения права выбирать руководителей МСУ и права
досрочно лишать полномочий представителей местной исполнительной и
законодательной власти (отзыв избранных лиц). Подобное положение обеспечивает
неуязвимость местной власти и ее независимость от общественного мнения и от
требований населения. Несмотря на то, что данная модель не отвечает
международным нормам организации МСУ, она была внедрена на территории области и
в большинстве районов и городов действует уже три года.
Излишне говорить, что в подобных обстоятельствах вопрос о
легитимности местной власти всегда будет одним из актуальных вопросов повестки
дня, а органы местного самоуправления постоянно будут находиться в зоне
критики.
Тема возврата прямых выборов мэра, никогда не терявшая
общественной поддержки и получившая острую политическую артикуляцию в призывах
депутата Госдумы Д.Гудкова в 2013 году, в прогнозируемый период получит
дальнейшее продолжение.
Особое развитие эта тема может получить в Нижнем Новгороде.
Противоречивая ситуация в городской думе, обусловленная разностью политических
взглядов, на фоне незатухающих латентных конфликтов разных бизнес-лоббистов,
может привести к тому, что вопрос возврата прямых выборов мэра, станет главным
аргументом предвыборной конкурентной борьбы. Внутрипартийная дисциплина и
межпартийная конкуренция до настоящего времени удерживали депутатов от
конкретных действий, однако с приближением выборов этот нейтралитет может быть
нарушен.
При оценке перспектив изменения ситуации не следует исключать
влияния неожиданных факторов, например объявления досрочных выборов главы
города и городской думы в связи с необходимостью «отстроится» от выборов
губернатора, или досрочных выборов губернатора, чего также исключать нельзя.
Если такое решение будет принято, то 2014 год в Н.Новгороде может стать годом
жесткой предвыборной борьбы и вновь актуализировать реформу МСУ. Обеспечить
развитие такого сценария может группа депутатов, намеривающихся переизбираться
по одномандатным округам. Отчетливо понимая, что требование вернуть прямые
выборы мэра добавит им голоса избирателей, такие депутаты могут
консолидироваться с любыми партиями и фракциями (как и игнорировать их
требования) и радикально повлиять на внутриполитическую ситуацию в регионе.
Предложенный сценарий не отменяет участия в нем губернатора В.
Шанцева, главы города О. Сорокина. Возврат прямых выборов мэров им не выгоден.
Для В. Шанцева, предпочитающего жестко административные модели менеджмента, это
означает не только потерю управления, но и конец комфортной системы отношений с
МСУ, которую он тщательно, в течение нескольких лет, выстраивал в регионе.
Лично для Шанцева подобное развитие событий может стать своеобразной «черной
меткой», индикатором, завершения его карьеры. Не исключено, что нижегородский
губернатор сделает все, чтобы не допустить такого сценария.
Для главы города Олега Сорокина, подобный сценарий тоже
обладает серьезными угрозами. Сделав выбор в пользу аппаратных и «подковёрных»
методов управления, он за три года нахождения на посту главы города практически
потерял связи с городским избирателем. Дистанцируясь от ряда конфликтных
городских проблем, он демонстрировал равнодушие к интересам горожан, которое
хорошо запомнилось. К тому же его имя постоянно связывается с громкими
коррупционными скандалами (разоблачительные статьи Д. Гудкова, заявления А.
Хинштейна и М. Садэкова, действия правоохранительных органов в близких к семье
Сорокина фирмах и пр.) определенным образом повлияли на его имидж и заметно
снизили уровень общественного доверия к нему. Несмотря на то, что О.Сорокин
обладает хорошим мобилизационным ресурсом, пользуется поддержкой губернатора и
имеет кредит доверия влиятельных лиц в Москве, всенародные выборы мэра не
гарантируют ему 100% победы, а их стоимость для него может стать слишком
высокой. Однако до тех пор, пока бизнес, принадлежащий его семье, находится в
Нижегородской области, О. Сорокин будет защищать его и для этого искать способы
пролонгации своих властных полномочий. Всеобщие выборы мэра для него не
невозможный, а наименее выгодный путь, поэтому вполне вероятно, что он
постарается сделать все, чтобы не допустить внесения изменений в Устав города и
возврата прямых выборов мэра. Действовать он будет привычными методами,
вычисляя «стоимость чека» из расчета на одного депутата, а не на одного
избирателя. Удобным подспорьем может оказаться провозглашённая 06.12.2013 г.
инициатива ОНФ о включении глав городов-миллионников в систему государственного
управления[27].
Сценарий блокировки прямых выборов мэра не безальтернативен.
Война за контроль над МСУ в Нижнем Новгороде, может неожиданно и быстро
завершиться по воле федерального центра. На фоне второй волны антикрррупционной
борьбы, возникновения которой нельзя исключать по окончании Сочинской олимпиады
и в преддверии подготовки к ЧМ по футболу, вопрос о невозможности совмещать
бизнес и должность во власти может быть поставлен более радикально, чем сейчас.
Олег Сорокин при таких обстоятельствах может предпочесть бизнес и по
собственному желанию покинуть должность главы города (или, в худшем случае, под
давлением таких фигур, как А. Хинштейн, может быть отрешен от должности
градоначальника в связи с «утратой доверия»). Подобный сценарий не ведет к
разрешению всех противоречий в области местного самоуправления, однако может
снять некоторую политическую напряженность на предстоящих в регионе выборах и
обеспечить некий новый компромисс партнёрства между населением, органами власти
и местными элитами. В таком результате вполне могут быть заинтересованы
федеральные власти, и для его достижения О. Сорокин может быть «принесен в
жертву».
Рассмотренные сценарии в меньшей степени касаются еще одного
лидера местного самоуправления – главы администрации города Н.Новгорода Олега
Кондрашова. Происходит это потому, что О.Кондрашов является нанятым менеджером
и формально не зависит от воли избирателя. В рамках двуглавой системы он в
равной степени сохраняет свое положение как при всенародно избранном главе
города, так и при главе, избранном из состава депутатов.
Однако независимость от выборов не защищает О.Кондрашова от
рисков потери легитимности, которая привязана, прежде всего, к оценке
эффективности его деятельности как руководителя исполнительного органа власти.
Главное преимущество этой ситуации состоит в том, что распределение
обязанностей и полномочий между главой представительной и главой исполнительной
власти позволяет О.Кондрашову в большей степени сосредоточиться на выполнении
задач, связанных с организацией производства на территории города конкретных
услуг населению, а также с организацией необходимых для этого структур обратной
связи (например, единый колл-центр по проблемам ЖКУ и т.п.).
При отсутствии достаточно мощных проводников такой обратной
связи недовольство решением конкретных городских проблем адресуется в сторону
туманного «городского начальства», поскольку население не понимает, кто из
руководителей за что отвечает. Для жителей совершенно не важно, кто должен
представлять власти, – Олег Сорокин или Олег Кондрашов. Люди недовольны «всеми
ими» то есть в равной мере и Сорокиным и Кондрашовым. Сильного накала страсти
достигают тогда, когда дело касается вопросов более абстрактных, — стратегии
развития города. Очевидно, что эффективное оперативное управление мегаполисом
возможно только при наличии внятной концепции его стратегического развития.
Формально прерогатива утверждения стратегий развития города относится к
полномочиям главы города О.Сорокина. Что же касается реализации стратегии,
перевода её на «язык» конкретных комплексов услуг, размещаемых на территории
города, то здесь требуется конкретная информация о нуждах и потребностях
различных социальных групп и районов города (данные о спросе на те или иные
услуги). Всем этим должен обладать обладает глава администрации О.Кондрашов,
иначе практические преломления стратегических задач будут отторгаться
населением. Парадокс в том, что в действующей «двуглавой», системе управления
Н.Новгородом О. Кондрашов, вынужден брать на себя практическую реализацию
задач, решение по которым он не принимал. Но его главный «козырь» — это
грамотное вписывание решений в структуру спроса городского населения на
городской комфорт, на городские услуги. Не случайно под его эгидой начинают
действовать различные общественные институты, как, Большой муниципалитет,
Межконфессиональный Совет и пр. Они в экспериментальном пока порядке зондируют
форматы обратной связи с различными группами населения. Движение в этом
направлении является необходимой подготовкой к грамотной реализации
стратегических задач городского развития.
В нынешней бизнес-зависимой и конфликтогенной структуре
административных отношений необходимость плотной работы с населением для обоих
руководителей города может порождать скрытую конкуренцию между Сорокиным и
Кондрашовым, которая будет приводить к их постоянной взаимной настороженности,
грозящей перерасти во враждебность или открытый конфликт. Однако, иного пути,
чем разворот администрации города в сторону более полного и качественного
развёртывания рынка городских услуг для нижегородцев, нет. Вернее, иной путь
есть, но это путь к перманентному недовольству, неприязни населения по
отношению к городским властям, путь постоянной борьбы властей против
собственного населения, а населения – со своими городскими властями.
Сноски
[1] Прогноз
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период
до 2030 года // Официальный сайт Министерства регионального развития РФ.
2 Timofei Bordachev,
Oleg Barabanov. Siberia and the Far East as a Path to Russia’s Globalization,
21.01.2013, http://valdaiclub.com/economy/53980.html
3 В Нижнем Новгороде состоялся
саммит Россия-ЕС. 10.06.2011 // Официальный сайт представительства РФ при
Еврорейком союзе (URL: http://www.russianmission.eu/ru/novosti/v-nizhnem-novgorode-sostoyalsya-sammit-rossiya-es )
4 В.Г.Шухов – выдающийся русский
инженер, архитектор, создатель уникальных образцов металлических сетчатых
большепролётных перекрытий и ажурных металлических башен в форме гиперболоида
на площадке Всероссийской промышленной и художественной выставки в Н.Новгороде
в 1986 г. (См.: Виноградова Т., Авдеев С. Код Шухова. Н.Новгород: Изд-во
«Покровка-7», 2013.).
5 См., например, дублирующие
структуры в сфере энергетики: Казанцева М. Сечин согласился поработать c
Дворковичем // Известия, 03.12.2012. (URL: http://izvestia.ru/news/540713#ixzz2f7wvwVdb )
6 см.: Главным борцом с коррупцией
назначен Олег Плохой // Трибуна. 04.12.2013 (URL: http://www.tribuna.ru/news/politics/glavnym_bortsom_s_korruptsiey_naznachen_oleg_plokhoy/ )
7 К новой модели российского
федерализма: взгляд из регионов: Доклады проекта – 2011. М.: Горбачев-Фонд,
2011. С. 5–7.
8 См., в частности: Указ
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления».
9 Губин Д. Рамзан Кадыров и Сердце
России // Росбалт. 11.09.2013.
/ URL: http://www.rosbalt.ru/blogs/2013/09/11/1174417.html
10 Россия: Региональная власть в
условиях экономического кризиса. Сб.статей. / Отв.ред. – Н.Ю. Лапина. М.: РАН.
ИНИОН, Центр науч.-инф.исслед.глобальных и региональных проблем. 2010. (Серия:
Федерализм, региональное управление и местное самоуправление). С.149-168;
11Деменев В. Начало
войны: вторая элитная. // Новая газета. Март, 2013.
12 Бриккенгольц Е. Что
развернулось: борьба с коррупцией или война политических элит? // Ленинская
смена. 04.04.2013.
13 Следствие обыскало фирмы жены
мэра Нижнего Новгорода. // Известия. 29.05.2013; Тирмастэ М.-Л., Пашинский Д.,
Горяшко С. Нижегородскому мэру собирают активы на отставку // Коммерсантъ.
25.07.2013.
14 Навальный заинтересовался 110
фирмами Олега Сорокина // ProГород НН. 25.07.13
15 НИА-НН. 04.06.2013.
16 НИА-НН. 07.08.2013.
17Антонов К. Рокировка с дальним
прицелом // Коммерсантъ. 26.08.2013.
18 Премьер-министр РФ Дмитрий
Медведев подписал постановление о правилах предоставления бюджету Нижегородской
области субсидий на реализацию природоохранных мероприятий. // НИА «Нижний
Новгород. 31.01.2013.
19 Главой администрации Дзержинска
назначен Винорадов // НТА-Приволжье. 25.12.2012.
20 По материалам комплексного
структурного социологического исследования НИЦ ЭОН «Горожанин в социально-культурном
и культурно-историческом пространстве современного города», 2011-2012 гг.
21 Информационный портал «Улица
Ковплихинская, Нижний Новгород» /URL:
http://kovaliha.ru/
22 Степанычев Г. Об Уничтожении
памятников в Ниднем. Междусловие. // Новая газета, 12.04. 2013.
23 В Нижнем Новгороде
прощёл митинг в защиту парка им. Кулибина // Информационный портал «СпасГрад»,
2013.
24Прусаков А. «Швейцария» близка к
новой форме собственности // Коммерсантъ. 09.04.2013.
25 Дахин А.В., Данилова О.С.,
Денисов В.Н. Политика
модернизации в региональном измерении: административное пространство, факторы,
сценарии //
Власть, 2013. № 7. С.4-16.
26 На материалах экспертного
исследования в Нижегородской области, июнь-октябрь, 2013 г.
27 Нагорных И., Городецкая Н., Тронина А. Из местного самоуправления
вычитают миллионники // Коммерсант. 06.12.2013 (URL: http://kommersant.ru/doc/2360916 )