Административный кисель и проекты
Справедливая критика национальных проектов достигла высокой степени общедоступности и ясности (проект “Жилье” взвинтил цены на недвижимость, “Образование” и “Здравоохранение” слишком избирательными и несправедливыми критериями повышения зарплат создали непродуктивные конфликты в отраслях), так что сейчас кажется актуальным и полезным увидеть возникшую новую ситуацию саму по себе, а не только в связи с вопросом о том, как далеки “проектировщики” от жизни. Ведь каждая новая ситуация может быть рассмотрена и как ресурс – все равно на нулевую точку уже не вернуться.
Поводом для такого подхода является то, что система все-таки как-то реагирует на проблемы в связи с “реализацией нацпроектов” – завязывается коммуникация, не всегда бессмысленная. По крайней мере, в части квартирного вопроса (самой разработанной программы, начатой еще “группой Игоря Шувалова”) в последнее время имеется ряд реплик, свидетельствующий о наличии другой стороны диалога.
Так, комментировалось странное на первый взгляд заявление лидера “Единой России” Бориса Грызлова о том, что следует разрешить переоформление земель сельскохозяйственного назначения под строительство загородных микрорайонов. Более осторожно, но в этом же духе высказался глава Росстроя Сергей Кругликов в интервью “Российской газете”. Относиться к этой идее можно по-разному, да и в реализации в зависимости от способа исполнения может быть все, что угодно. Интересно, однако, то, что в заявлениях чиновников последнего времени прослеживается рифма с многочисленными заявлениями бизнеса, в том числе регионального, на тот же счет.
Дело в том, что в проекте “Доступное жилье” пока очень быстро развивается ипотека: текущий объем – $1 млрд в Москве и $2,7 млрд по России – может быть в ближайшие годы увеличен в разы, и здесь есть естественные интересы частного сектора. Но пока это в социальном смысле не очень эффективно, поскольку реальные объемы строительства невелики, а жилье дорожает стремительно.
Аналитически было заранее ясно, что ключевой проблемой в части роста строительства будет позиция местных властей, для которых строительный комплекс – это главный ресурс власти и управления, а земли, тем более оснащенные инфраструктурой, они так просто не отдадут. Так, Сергей Кругликов рассказал: “Ведь смешно было, когда эта норма Земельного кодекса (речь идет о продаже участков под строительство на открытых конкурсах – “Полит.ру”) вступала с 1 октября прошлого года в силу, а буквально накануне муниципалитеты распределяли максимальное количество участков”.
Интересно выяснить, что новые тезисы чиновников имеют происхождение из бизнес-среды. Так, в предложениях “Деловой России” по жилью был пункт о возможной управленческой схеме подготовки новых участков под строительство за пределами городской черты. Кроме того, понятно, что технологии массового строительства у нас традиционно многоэтажные и блочные. За время господства этого подхода могли появиться более дешевые и удобные в плане человеческой жизни, но вопрос об их использовании ставится редко.
Александр Абалаков в “Полит.ру” в рамках очень интересной новосибирской дискуссии о необходимой “градостроительной революции” утверждал, что “принципиальным открытием для России является утверждение, что загородные дома-коттеджи могут быть весьма дешевыми в строительстве и эксплуатации” – до $300 за метр при условии массового строительства.
Артур Никитин, глава региональной ассоциации уральских строительных фирм, также считает, что малоэтажное жилье может быть не дороже, а дешевое строительство легче осуществлять на районных землях. “В районах согласования идут 2-3 месяца, и уровень коррупции намного меньше, в мегаполисах же коррупционная составляющая может достигать 40-50%: при рентабельной цене в 12-14 тысяч за квадратный метр сегодня стоимость квадрата в Челябинске перешагнула за 30 тысяч рублей”, – рассказал он “Полит.ру”. Сейчас уже и Дмитрий Медведев говорит о том же.
В любом случае, как и сказано в документе “Деловой России”, ответственные за новую жилищную программу до сих пор совершенно не обладают информацией о технологических возможностях в части дешевого современного жилья, как не обладают и соображениями, какой тип городского развития перспективен в части массового жилья.
Понятно, что при темпах строительства в Москве и Подмосковье земля будет освоена и так – даже при постоянном росте цен, но для большинства регионов возможность получить более человеческий способ расселения при доступных по деньгам схемах и без блочной тесноты еще есть.
Существенный вывод из этой истории состоит в том, что шанс на что-то разумное появляется, когда государственный управленец начинает видеть другого, кого-то за пределами административной системы, обладающего своими интересами, с кем можно открыто договариваться. Бизнес является самым очевидным другим, а каждый шаг отделения административной системы от бизнеса чрезвычайно продуктивен. Понятно, что в области строительства способ создания легальных отношений на месте административного сращивания номенклатуры и строительного сектора экономики лежит в плоскости вопроса о земле и инфраструктуре под строительство, а также в настоящих конкурсах.
Похожий ход Дмитрий Медведев пытается сделать в вопросе о профессиональном образовании. Но здесь сложнее – попытка запрячь бизнес под государственные задачи через административное “уговаривание” или “благотворительность” – бесперспективна, а точка, где компании увидят свой интерес в “приватизации” профессионального образования, пока непонятна в конкретике. То есть понятно, что ее можно создать, – бизнес как-то обучает своих сотрудников, но способ массового употребления в этом качестве ПТУ и вузов второго плана пока неясен.
Собственно в момент объявления национальных проектов была надежда на то, что дело не будет ограничено отдельными выплатами отдельным категориям граждан, а возникнет ситуация, когда можно будет под государственный шумок обсудить настоящие задачи в ключевых сферах.
Мы давно говорили, что в сложных реформистских задачах не пройти через инструменты правительства – там, в административных согласованиях, всегда теряется цель. Должен быть кто-то с политической позицией, способный удерживать цели, а не просто играть в административное распределение ресурсов. Следует сказать, что Дмитрий Медведев построил под себя вполне отдельную “вертикаль”. Но проблема как раз в том, что это тоже административная вещь, а значит, изначально бесцельная, исполнительская.
Более того, понятен тип это вертикали – это недоделанный Госплан, а именно система планового распределения по достаточно общим параметрам. Отсюда – повышение зарплат врачам общей практики и доплаты за классное руководство в школе. Более сложные модели управления этот новый Госплан пока не умеет реализовывать. Хорошо уже то, что не возникла сразу ситуация, как после монетизации, когда государство вынуждено было распечатать в разы больше денег, чем планировалось: обиженные категории работников медицины и образования не вышли на улицу. Но чтобы сгладить диспропорции и несправедливости, новые деньги все равно придется вводить.
И это точка, где можно еще раз подумать. Дело в том, что здравые управленческие схемы могут возникнуть, только если будет создан продуктивный управленческий конфликт, для чего всегда нужен другой. Так, в бюджете школ понятно, что уже как-то участвуют и родители, и местные власти, и центральные. Наверное, следовало бы легализовать возможность родительских комитетов не только платить за шторы и подарки, но и просто-таки доплачивать учителям. Возможно, оказалось бы, что это эффективно, и часть решений по дополнительному государственному финансированию можно было бы отдать на уровень совместного решения школы и родителей. Хорошо было бы еще отделить позицию муниципалитетов от позиции государственного распределителя, тогда возникло бы три разных позиции: муниципалитет, родительский комитет (и/или частные попечители) и федеральное правительство, на балансе интересов которых можно было бы построить гибкое управление.
В управлении медицинскими учреждениями совершенно отсутствует управленец (или схема управления, конкуренции) для эффективного распределения средств между учреждениями и врачами, в вопросе об открытии и закрытии учреждений. Номинально здесь – страховые компании, фактически – местные власти, лишенные стимулов к управлению. Неясно, почему здесь не может быть создано место для частного управленческого бизнеса, работающего за плату по критериям эффективности на единицу расходов. Естественно, тогда нужно выставлять противовесы из муниципалитетов и других форм самоуправления (например, вокруг больничных касс). Аналогично какие-то новые схемы управления и политического контроля должны быть в милиции, где по критерию “раскрываемости” происходит простое очковтирательство, надоевшее, как показывает исследование центра “Демос”, и самим милиционерам.
Конечно, властям страшно выпускать из-под непосредственного контроля хоть какие-то рычаги – вдруг все развалится. Но на это есть старый психологический анекдот. Одна бабушка очень беспокоилась насчет здоровья своих внуков, это было для нее самым главным в жизни. Она жила в другом городе, но каждый день, а иногда и много раз на дню, звонила и выясняла, ставили ли градусник, надели ли шарф, пили ли витамины. Естественно, очень быстро ей стали всегда отвечать, что все в порядке. Так она лишилась доступа к самой главной для себя информации – не верила, боялась, переспрашивала, но никогда не знала правды.
В любом случае национальные проекты хороши уже тем, что можно анализировать, как реагируют разные системы на грубое воздействие, а этот анализ может дать какие-то реалистичные схемы возможного управления поверх “койко-мест”, “раскрываемости преступлений”, “доплат за классное руководство” и других жестких критериев. Проблема, конечно, в том, что изнутри административной системы другой интерес не виден и очень хочется поделить деньги самому, даже если для этого нет никакой возможности.
Но на то Дмитрий Медведев и собирается, наверное, становиться политиком, а не просто администратором недоделанного Госплана. А нам, думаю, следует приветствовать каждый шаг отделения бизнеса и кусков управления от административного киселя, когда внутри важных задач возникают сдержки и противовесы, продуктивные управленческие конфликты, другой – самостоятельные бизнес, гражданин, самоуправление, “ветви власти”.
Оригинал этого материала опубликован на сайте «Полит.Ру».
