Губернаторская зависимость
Александр Кынев, эксперт Международного института гуманитарно-политических исследований:
Давление центра на регионы имело место всегда и ресурсы для этого использовались самые разнообразные – от экономических (что особенно важно для регионов дотационных, максимально зависимых от федерального бюджета, а после изменений 2003-2004 годов основы экономической самостоятельности губернаторов существенно подорваны) до «силовых» (возбуждение уголовных дел против Аяцкова, Титова, Платова, Лисицына, Бутова и т.д., отстранение от выборов Лодкина, Руцкого, Бутова, вынужденный уход в отставку Яковлева, Шаманова и т.д.).
Механизм использования этих ресурсов отлажен, применялся при избрании губернаторов населением, будет применяться и при новой схеме одобрения президентских назначенцев через Законодательные собрания. Несомненно, в тоже время, что имеется ряд объективных и субъективных факторов, ограничивающих возможности влияния центра, таких, к примеру, как состояние дел в экономике того или иного региона, уровень личной популярности губернатора, степень сплоченности вокруг него региональной элиты, этнический состав населения и т.д.
Несомненно, что федеральная власть, если она компетентна, должна быть заинтересована в сохранении стабильности в стране, а это предполагает и стабильность в конкретных регионах. И общий рост недовольства является сдерживающим фактором в борьбе центра с некоторыми губернаторами, так как очевидно, к примеру, что замена, к примеру, мэра Москвы или президента Татарстана в нынешних условиях чревата самыми негативными последствиями. И здесь многое зависит от того, насколько умело конкретный губернатор сумел повести себя в данной ситуации и дистанцироваться от непопулярных реформ, будет для него общественное мнение региона своеобразным «зонтиком» или нет.
В тоже время компетентность власти, увы, часто остается лишь нашим пожеланием, и не исключено, что в ряде случаев желание усилить контроль над ресурсами того или иного региона, или же стремление избавиться от слишком ненавистного губернатора, может оказаться выше интересов сохранения стабильности. В случае с некоторыми губернаторами (особенно непопулярными) рост недовольства и возможные новые эксцессы в ходе реформ могут явиться и формальным поводом для отстранения их от должности, а сами они могут выступить в роли своеобразных «козлов отпущения».
Несомненно, что альтернативного списка руководителей всех регионов у федерального центра нет, да и быть не может. Главным в реформе назначения губернаторов было изменение их статуса и усиление личной зависимости от федерального центра, а не непременная личная замена.
Конечно, есть регионы, где федеральный центр давно хотел бы заменить нынешних правителей (Калининградская, Саратовская, Самарская области), но это далеко не 88 субъектов. Пока (в первой волне назначений, может быть за исключением 1-2 регионов) федеральный центр не будет стремиться «пугать» остальных и провоцировать дополнительную нестабильность, и скорей всего по максимуму будет сохранять действующих губернаторов. Однако со стабилизацией ситуации и постепенным привыканием к новой схеме ротация губернаторов, скорее всего, усилится.
Откуда будут браться новые губернаторы? Сценариев будет много, и они будут разнообразными, но, в любом случае, крайне маловероятно, что новые губернаторы будут назначаться из бизнеса или «профессиональных политиков», скорей всего это будут чиновники (хотя, возможно, в прошлом работавшие в бизнесе) и представители силовых структур. В регионах с одной-двумя доминирующими финансово-промышленными группами, несомненно, будут проводиться консультации с этими ФПГ. В регионах, где развита внутренняя клановая система и имеется сильное независимое Законодательное собрание, несомненно, будут консультации и с ними, и оглядка на эти региональные силы, и здесь, скорее всего, будут местные кандидаты.
В регионах острых внутренних конфликтов не исключено назначение губернаторов-варягов, которые будут выполнять роль арбитра над схваткой. Возможно, что в некоторых регионах будет назначен и губернатор, представляющий интересы тех, кто хотел бы усилить свое экономическое влияние в регионе (грубо говоря, в регионы, где еще есть «что делить»), такие губернаторы могут быть вообще ранее не связаны с регионом (такая участь может ожидать, к примеру, Калининградскую область). В любом случае центру на постах губернаторов в минимальной степени будут нужны сильные самостоятельные политические фигуры, и личная неяркость, серость, «техничность», личная преданность будут ключевыми факторами.
Зависимость власти от населения прямо пропорциональна степени влияния избирателей на формирование органов власти. И поскольку в настоящее время население от выборов губернатора отстраняется, и главным становится личное мнение президента и его окружения, то понятно, что именно от президента и его окружения и будут наиболее зависимы губернаторы. Что касается общественного мнения в регионе и позиции региональных политических сил, то они будут лишь сдерживающим, но не определяющим фактором в большинстве случаев.
Как уже отмечено, факторами «переназначения» или «непереназначения» будут являться личная популярность губернатора и экономическая «сила» региона, монолитность региональной элиты, этнический состав населения территории, степень негативных последствий в случае «непереназначения» с одной стороны, а с другой – личное отношение президентского окружения к конкретному губернатору и наличие интереса у тех или иных связанных с президентским окружением групп и кланов к тому или иному региону.
Надежды, что роль региональных парламентов вырастет только потому, что они будут утверждать предложенную президентом безальтернативную кандидатуру губернатора, призрачны. Возможность роспуска Законодательного собрания после повторного неутверждения президентского выдвиженца делает процедуру «утверждения» иллюзорной и формальной, так как очевидно, что в подобных условиях вряд ли найдется Законодательное собрание, которое пойдет против воли президента (а в тех регионах, где ЗС заведомо строптивы, это скорей всего будет учтено при выборе кандидатуры).
Не стоит сомневаться и в том, какое массированное давление будет оказываться на региональных депутатов. Единственный вариант, когда Законодательное собрание может относительно безболезненно отклонить внесенную кандидатуру губернатора – это когда срок полномочий губернатора и ЗС истекает почти одновременно. А президент должен внести кандидатуру на пост нового губернатора за 35 дней до окончания полномочий губернатора действующего, это означает, что утверждать губернатора будет ЗС, полномочия которого и так кончаются, и соответственно ему уже бессмысленно бояться роспуска. Допустим, губернатор имеет большинство в ЗС и президент не вносит его на новый срок, тогда отказ в назначении нового человека может быть весьма вероятен.
Главное что изменится в региональных ЗС — возрастет их политическая роль. Проще говоря, у них не станет больше власти, но в них станет гораздо больше политики. Дело в том, что помимо отмены выборности губернаторов, комплекс предложенных инициатив также делает Госдуму органом, куда независимый, а тем более оппозиционный политик попасть почти не может.
В результате: губернаторов избирать нельзя, Госдума – «для избранных», но остается большое число людей, имеющих политические амбиции и потребность в статусе, и большое число структур, заинтересованных в сохранении пусть небольших, но собственных рычагов влияния на власть. Им будет нужно и жизненно необходимо сохранить себя в политике и иметь возможность площадки для заявления и защиты своих позиций. Таких площадок после президентских реформ остается две – региональные Законодательные собрания и органы местного самоуправления.
Таким образом, именно Законодательные собрания должны будут стать теми органами, куда направят свои основные усилия все те, кому новая система власти в стране не дает возможности защищать свои интересы в федеральном парламенте или на уровне губернаторов. Это значит, что именно там будет формироваться реальная повестка дня, интересующая население того или иного региона, это означает, что именно там будет в максимальной степени находить свое выражение общественное мнение.
Что касается позиции бизнес-элит, то их позиции вряд ли усилятся, если ранее они имели возможности проводить своих ставленников через прямые выборы вопреки воле центра, то теперь они становятся намного более зависимы от воли чиновников. И назначенные губернаторы в гораздо большей степени, чем ранее, будут выражать интересы назначившей их вертикали, чем своих бизнес-друзей. Усилится роль чиновников всех видов, кто хоть как-то причастен к кадровой политике.
Указ президента однозначно говорит и об усилении роли полпредов, однако ее абсолютизировать не стоит: даже подготовленный полпредом список кандидатов в губернаторы не означает, что президент выберет кандидата именно из этого списка. Указ — это не закон, он обязывает готовить предложения для президента, но не может обязать президента их принимать. Указ, изданный президентом, не умаляет власти президента. В конце концов, президент решает сам и несомненно, что по наиболее важным регионам кандидатов он будет выбирать самостоятельно. Допустим, у полпреда конфликт с популярным губернатором и он не хочет предлагать его на новый срок, к примеру, Пуликовский не захочет предлагать Ишаева. Помешает ли это президенту назначить Ишаева? Вряд ли.
Что касается коррупции в новой системе выборов губернаторов… Она была, есть и будет. В новой схеме она, несомненно, усилится. Если ранее при коррупционных схемах, когда обеспечивалась поддержка того или иного кандидата, она была вероятной, но не обязательной, и все равно ничего не гарантировала – в конечном счете все решал сам избиратель, и, как мы видим на практике, сторонники федеральной партии власти на региональных выборах нередко проигрывали, то в новой схеме, когда реальный центр принятия решений находится в «тени» и ключевыми фигурами, принимающими решения, становятся непубличные фигуры, искушение коррупции чрезвычайно велико. А раз искушение есть, то будет и коррупция. Система назначений без систем сдержек и противовесов (а только это гарантирует взаимный контроль ветвей власти) всегда и везде вела к круговой поруке, продаже должностей, злоупотреблениям, кумовству и непотизму.
Кто из действующих руководителей российских регионов имеет наибольшие и наименьшие шансы на избрание по новой схеме? Это оценить сложно. В числе тех, у кого шансов остаться меньше всего, я бы назвал В.Логинова (Корякский АО), Д.Аяцкова (Саратовская область), В.Егорова (Калининградская область), К.Титова (Самарская область), Х.Совмена (Адыгея), М.Евдокимова (Алтайский край). Серьезные проблемы могут быть у М.Машковцева, А.Михайлова, М.Лапшина, А.Шершунова, Д.Зеленина, Б.Говорина. Наиболее сильными выглядят позиции С.Собянина, Б.Громова, М.Шаймиева, А.Хлопонина, В.Толоконского, А.Жилкина, С.Морозова, Л.Маркелова, В.Бочкарева, О.Бетина, В.Маслова, В.Сердюкова.
Любая смена власти начинается с раскола элит. В любой революции к власти приходит не маргинальная оппозиция, а какая-то часть прежней элиты, взявшая в союзники недовольную часть населения. Именно с конфликта с руководством страны одного из региональных лидеров Б.Ельцина и началось его восхождение на вершину государственной власти. Поэтому, конечно, сценарий, когда какой-либо из уволенных популярных губернаторов может стать затем одним из лидеров оппозиции, вероятен.
Вряд ли таким лидером может стать глава какого-нибудь маленького депрессивного региона или некомпетентный непопулярный губернатор, увольнение которого население региона сочтет благом. Таким лидером может стать лишь уволенный реально популярный губернатор, имеющий талант публичного политика – к примеру, В.Ишаев, А.Хлопонин, М.Прусак, Н.Федоров, А.Ткачев (если кого-то из них уволят, оппозиционные перспективы Ю.Лужкова я бы оценил скептически, учитывая его личный имидж и отношение большинства населения страны к «зажравшейся» Москве).
При этом представить, что все уволенные губернаторы объединятся, я думаю, затруднительно, слишком разные это люди, да и уровень большинства из них не самый, мягко выражаясь, высокий. В любом случае, в ситуации ухода одного из лидеров губернаторского корпуса в оппозицию, ему будет необходим союз и с частью недовольного бизнеса, и с федеральной политической оппозицией (целиком объединить оппозицию невозможно и речь может идти лишь о ее части в зависимости от политической окраски конкретного губернатора), и с (вероятно) частью нынешнего президентского окружения, конфликты в котором неизбежны. Если такой смельчак найдется, то ему потребуется немалое мужество, так как опыт последних лет показывает: нынешняя власть — не дряхлое Политбюро ЦК КПСС, и средств борьбы с оппонентами не выбирает…
