Как нам переучредить Россию?

Русский конституционализм: ретроспективы и перспективы

Подобный вопрос, звучащий кощунственно для сторонника государственного легитизма, с точки зрения теории народного суверенитета выглядит вполне естественно и правомерно. Право народа учреждать угодную ему форму правления, заключать и перезаключать «общественный договор» с властью, обоснованное теоретиками Американской и Французской революций XVIII века, лежит ныне в фундаменте конституций почти всех государств мира. Но далеко не везде и не всегда конституции провозглашались именем суверенного народа. Конституция — реальность очень давнего времени. Мы привыкли связывать с этим понятием закон, ограничивающий абсолютную власть. Фактически это точно, хотя и не вполне соответствует смыслу слова, которое до начала ХХ века традиционно переводилось на русский с латинского как «установление», и которое дословно значит скорее «составление, совмещение».

Конституция: договор о власти

Конституция как основной закон, на котором базируется всё остальное законодательство государственного союза, касается прежде всего взаимоотношений между субъектами власти. Конституция требуется там, где существует разделение властей. Это явление столь же древнее, как и само государство, поэтому конституции появились раньше, нежели Локк и Монтескье обосновали соответствующие теории. Традиция современного конституционного права значительно шире законов, навеянных идеологией Просвещения. Те установления, согласно которым курфюрсты избирали германского императора, магнаты и шляхта — польского короля, всевозможные «Хартии вольностей», привилегии сословий и городских общин, законодательные полномочия Генеральных штатов, кортесов и прочих парламентов, которые обязывались соблюдать короли — всё это конституции. Политическое устройство средневековой Европы почти везде было конституционным, а в некоторых странах оно, благополучно избежав эпохи абсолютизма, перешло в новое время.

Понятие об общих для всех граждан правах и свободах начало утверждаться в конституциях не ранее конца XVII века (английский «Habeas corpus act»), а о суверенной нации — с конца XVIII века, но эти атрибуты нового времени не должны заслонять от взора существо дела. В «Декларации независимости» США была формулировка о «праве народа свергать неугодное ему правительство», но американская конституция ничего о нём не упоминает, а учредителями США являются, согласно конституции, штаты (государства), а вовсе не народ. Перечня же общегражданских прав и свобод совсем не было в первоначальном тексте конституции США, он был включён туда впоследствии, в порядке конституционных поправок.

Не обязательно видеть в конституции какой-то единовременный и всеобъемлющий закон. Великобритания, к примеру, не имеет такого закона; её конституция, в наличии которой сомневается разве только Р. Хазбулатов, есть неписанный свод разновременных прецедентов. И хотя последние сто лет британские законы принимаются народными представителями, избранными всеобщим голосованием, и не встречают противодействия со стороны ни верхней палаты, ни монарха, тем не менее, издаются они именем последнего. То есть формально Британское государство стоит на почве не народного суверенитета, а государственного легитимизма.

Конституция по самому своему смыслу есть договор, причём не обязательно «общественный» в духе теорий просветителей XVIII века. В средние века, когда никто не сомневался в богоустановленности власти, это убеждение не мешало составлять конституции и заключать договора об учреждении новой власти, которая мыслилась такой же «Богом данной», как и её предшественница. Субъектами средневекового конституционного права, т.е. договорных отношений, касающихся организации государственной власти, выступали различные исторически сложившиеся публично-правовые сообщества — сословия, городские общины, церковь. Они носили первичный характер по отношению к учреждаемой ими власти. Средневековому правосознанию была чужда идея о заключении «общественного договора» между равноправными индивидуумами. Для него было не приемлемо представление об абстрактном человеке; оно признавало людей как участников правовых отношений постольку, поскольку они принадлежали к какой-то органической общности.

Таким образом, конституция может представлять собой не только договор между однородными и равноправными от природы индивидами, строящими посредством него власть от своего имени как многоголового суверена. Кстати, есть предположение, что именно отсюда, а вовсе не от множества штатов происходит девиз США «In pluribus unum» — «в многообразии едины». «Общественный договор» вообще всегда предполагает собой федерацию, пусть даже состоящую из отдельных личностей. Но конституция может быть и таким договором, по меньшей мере одним из субъектов которого является некая изначально не учреждённая ею власть, то есть власть «милостью Божией». Договаривающимися субъектами могут выступать органические сообщества людей, первичные и по отношению к создаваемой ими власти, и — самое главное — по отношению к входящим в них индивидам. Не следует считать подобную форму лишь исторически преходящей. Принцип народного суверенитета насчитывает всего два столетия с небольшим, а конституции в смысле ограничения абсолютной власти, договоров о разделении властей появляются уже в XII-XIII столетиях.

«Вечная федерация»

Учредительная правосубъектность действующей российской конституции являет собой нонсенс с точек зрения как государственного легитимизма, так и народного суверенитета. В преамбуле конституции суверен определяет себя (во множественном числе — «мы», что и подобает верховной власти) как «многонациональный народ Российской Федерации». Эта же формулировка повторена и в статье 3, определяющей носителя суверенитета и единственный источник власти. Она представляет собой, в отличие от декларативного предисловия, значение юридически обязательной нормы. Вроде бы, речь идёт о суверенитете народа, предполагающем право учреждать какое угодно правление. Но тогда причём здесь «федерация»? Получается, что первичным субъектом права по отношению к «многонациональному народу» выступает всё-таки определенным образом устроенное государство — Российская Федерация, и народ не вправе менять раз навсегда данное ему устройство государства, а может лишь вносить некоторые изменения в незыблемый по существу порядок. Эта идея подтверждена в последней главе конституции, которая устанавливает ограниченные учредительные права Федерального Конституционного собрания. Последнее может принять новую конституцию только федеративного государства.

Ещё больше путаницы вносят лозунговые формулы, содержащиеся в преамбуле, вроде «соединённые общей судьбой на своей земле». Тут выходит, что Российская Федерация, сформировавшая свой «многонациональный народ», оказывается, вовсе даже и не государство, а судьба? Тяжёлая, наверное… Но даже если оставить в стороне все эти декларативные изъявления, всё равно налицо противоречие между провозглашаемым Конституцией принципом верховной власти народа и государственным легитимизмом, на котором вся Конституция в реальности строится.

Конституция была принята всенародным референдумом, однако она не предусматривает аналогичного способа её отмены и принятия нового основного закона. Если признавать в этом хоть какой-то смысл, то его можно трактовать двояко. Либо суверенный народ в порядке добровольного самообязывания решил раз и навсегда ограничить свои верховные права в отношении принадлежащего ему государства (мы рассматриваем не действительные мотивы голосования, а правовой его аспект), либо такая реальность, как государство, стоит выше верховных учредительных прав народа. Но тогда нечего и говорить о народном суверенитете. Референдум и свободные выборы, объявляемые «высшим непосредственным выражением власти народа» (ст. 3), эта же Конституция не признаёт достаточно легитимными источниками коренного изменения государственного устройства. Но насколько легитимной является сама Российская Федерация?

В преамбуле Конституции есть такой пассаж: «Возрождая суверенную государственность России…». Суверенная российская государственность существует без перерыва с 1480 года. Но даже если отрешиться от исторической точки зрения и встать на миг на юридическую позицию составителей Конституции, то получается, что государство не создаётся, а лишь воссоздаётся. Учитывая, что возрождается оно в форме «вечной федерации», естественно предположить, что такая форма была свойственна ему и во все предшествующие времена. РФ действительно существовала с 1918 года, но до начала 90-х, по логике составителей конституции, она не была суверенной. Таким образом, «возрождение» может относиться только к российской государственности в целом, а не к федеративному её строению. Следовательно, и с точки зрения государственного легитимизма незыблемость федеративного начала России не только спорна и сомнительна, но и просто неосновательна.

Для федеративного государства, тем более утверждаемого на вечные времена, естественно его учреждение от имени субъектов федерации, как в США. Однако наше государство, согласно Конституции, образовано не суверенными штатами, а всем народом. Будущее Федеральное Конституционное собрание (ФКС) обладает правомочием учреждать сколько угодно и какие угодно субъекты федерации, а равно и упразднять их, не трогая лишь самого принципа федерации.

Как образовался этот властный субъект — «многонациональный народ РФ» — на этот вопрос Конституция не даёт внятного ответа. Очевидно, в качестве источника формирования этой общности не признаётся историческая российская государственность, ибо «наименования Российская Федерация и Россия равнозначны» (ст. 2). Да нигде и не говорится о «российском народе» или «российской нации», которые бы являлись учредителями федеративного государства взамен прежнего. Наша Конституция, таким образом, не учреждает, а тем более — не переучреждает российскую государственность. Буквально, она провозглашает неизвестно кем (Господом Богом?) установленную федерацию неизвестно чего — «общей судьбой» разноплеменного сброда, чисто случайно очутившегося на данной конкретной территории, а потому и неправомочного что-либо кардинально менять в доставшейся ему, как природный дар, государственности.

Российский конституционализм: ретроспективы и перспективы

В XVII-XVIII вв. в России предпринимались попытки ограничения абсолютной власти — например, крестоцеловальная запись царя Василия Шуйского или «кондиции» Верховного Тайного совета царице Анне Иоанновне — но их действие оказывалось чисто формальным или недолговечным. Стороны, участвовавшие в их составлении и заключении, думали не о том, чтобы дать стране основной закон, а лишь о том, чтобы выторговать себе побольше власти. По сути, это были договора, превращавшие единоличное самодержавие в олигархическое.

Первые масштабные конституционные проекты в России, разрабатывавшиеся в начале XIX века по указанию императора Александра I сначала М.М. Сперанским, а затем Н.Н. Новосильцевым, в случае своего осуществления были бы введены высочайшим указом. Учредителем конституции стал бы суверенный монарх, решивший таким образом добровольно ограничить свою самодержавную власть в пользу нации. И впоследствии, когда при Александре II и при Николае II заходила речь об учреждении конституционного правления, этот путь оставался единственно реальным. В Основных государственных законах Российской империи 1906 года многие не без основания видят первую осуществлённую на деле российскую конституцию. Она была октроирована сверху, единоличной властью императора.

Принцип государственного легитимизма нашёл своё выражение даже при падении русской монархии. Последний формальный государь — брат Николая II Михаил — отрёкся от престола в пользу будущего Учредительного собрания, передав последнему, таким образом, легитимное право переучредить российскую государственность на любых основаниях. Здесь есть, правда, сложный момент, связанный с нарушением закона о престолонаследии самим Николаем II, что, по мнению некоторых, сделало недействительным сам акт об его отречении, но мы не будем сейчас углубляться в столь дотошные юридические изыскания.

Одновременно с этим развивалась другая конституционная традиция, основанная на представлении о естественном праве народа-суверена. Её выразителями становились различные революционные движения. «Русская Правда» П.И. Пестеля представляла собой классический пример отражения теории народовластия, причём этот принцип был развит в ней настолько последовательно, что она даже отвергала разделение властей. В противоположность ей, «Конституция» Н.М. Муравьёва тщательно развела ветви власти и, хотя формально тоже основывалась на идее народного суверенитета, по своему духу больше соответствовала легитимистскому принципу, о чём сам составитель мог и не подозревать.

В начале ХХ века идея переучреждения формы правления органом, избранным всеобщим, прямым, равным и тайным голосованием («четырёххвостка»), стала господствующей не только в радикальных, но и в либеральных кругах. Более того, кадетская партия выдвинула главный лозунг российских революций 1905 и 1917 гг. — «Вся власть Учредительному собранию!», из тактических соображений поддержанный эсдеками и эсерами, имевшими более далеко идущие планы. Кадеты не удовлетворились созывом Государственной Думы, и на выборах в первый российский парламент продолжали отстаивать идею, что Дума собирается лишь для того, чтобы принять закон об Учредительном Собрании. О том, что для созыва «Учредилки» требовалось ещё согласие монарха, они, казалось, не думали.

Доктринёрская приверженность кадетов принципу народного суверенитета, понимаемому чисто механически («четырёххвостка»), стала рубежом, отделившим их от либералов типа октябристов и «мирнообновленцев», принявших дарованную царём конституцию и ратовавших лишь за постепенные поправки к ней, то есть стоявших вполне на почве легитимизма.

В 1917 году две линии сошлись на признании Учредительного собрания единственным органом, правомочным решить вопросы о государственном устройстве и форме правления в России. Учредительное собрание, будучи выразителем суверенной воли народа, в то же время формально получило соответствующие полномочия и от прежней власти. Разгоняя Учредительное собрание в январе 1918 года, большевики и левые эсеры провозгласили иной механизм народного суверенитета — за «народ» признавались только «трудящиеся и эксплуатируемые», причём с сословным неравенством избирательных прав. Такова была основа принятия первой советской конституции. «Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству — Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов», — гласила её статья 7.

Хотя правовой нигилизм большевиков не позволяет всерьёз говорить о юридическом определении источника власти в Советском государстве, тем не менее, с большим основанием можно утверждать, что учредителями РСФСР формально являлись именно Советы как субъекты власти. Это обусловливало изначально федеративную природу Советского государства, которая, кстати, в первой конституции нашла самое последовательное отражение. Форма федерации не была чётко установлена, каждый Совет мог считаться в известной мере носителем суверенной власти. Такой подход при отсутствии чётких разграничений полномочий между уровнями и субъектами власти отмечал для 20-х годов уже знакомый нам Н.Н. Алексеев. «Советская республика отправляется не от голосующего корпуса граждан, как некоторого высшего государственного органа, но от множества территориальных мелких организмов, которые вырабатывают из себя политическое тело республики» (там же. С. 324).

Учитывая политико-правовую практику советско-коммунистического строя, все последующие словоизъявления насчёт источника власти носили риторический характер. Но заслуживает внимания, что учредителями СССР, согласно первой союзной конституции 1924 года, выступили 4 республики, как учредителями США — 13 штатов. Структура первой конституции СССР очень напоминает изначальный вариант американской — она трактует лишь вопросы компетенции и взаимоотношений высших органов власти Союза и его составных частей.

Ни одна советская конституция не предусматривала законного порядка её пересмотра, так что, с точки зрения формального права, высшие органы власти СССР — Съезд Советов и Верховный Совет — принимавшие новые основные законы, явочным порядком присваивали себе не принадлежавшие им полномочия. Государственный легитимизм находил выражение в сохранении Союза и неприкосновенности основ его общественного строя, принцип же народного суверенитета — в порядке принятия новых конституций.

Конституция РФ 1993 года была первым основным законом нашей страны, принятым непосредственно народным голосованием. Её легитимность вызывает сомнения только с точки зрения правомерности существования того государственного образования, в пределах которого происходило голосование. Ведь ещё в 1991 году народы СССР на референдуме высказались за сохранение союзного государства. По сути, голосование 17 марта 1991 года можно было бы считать датой переучреждения Союза ССР на принципах народного суверенитета, если бы вскоре вслед за этим не последовал его крах. Вообще, вопрос о легитимности роспуска СССР и независимого существования отдельных советских республик слишком сложен, чтобы решать его здесь и сейчас. Голосование 12 декабря 1993 года за Конституцию РФ не сняло этого вопроса.

Как было отмечено выше, наименее спорным с обеих точек зрения — легитимизма и народного суверенитета — являлось бы решение о государственном устройстве и форме правления в России новым Учредительным собранием (УС). Однако действующая Конституция не предоставляет для этого законной возможности. Самое большее, что может сделать будущее ФКС, если оно состоится, — это предусмотреть в новой конституции возможность легального созыва такого органа, обладающего верховными учредительными правами в отношении государственного строя России.

Правда, при этом вновь возникают вопросы о территориальном охвате и о субъекте-учредителе. Правомочность УС, избранного гражданами РФ, упразднить это государство и преобразовать его в унитарное или, наоборот, в конфедеративное, легко может быть поставлена под сомнение. Между тем, нельзя исключать какого-то из этих вариантов «народного волеизъявления». Принцип народного суверенитета при своём практическом приложении порождает массу неясностей и противоречий, и итог решения «народных представителей» легко может быть оспорен именно в силу недостаточной легитимности. Гораздо более прочные основания для переучреждения государственной власти предоставляет идея о надчеловеческой природе государства. И.А. Ильин в 30-е гг. прошлого века так начинал свой проект российского Основного закона, «в порядке Божьего изволения возникшее, Божиим промыслом в веках ведумое, Российское государство утверждается…» и т.д. (И.А. Ильин. Собр. соч. Т. 7. С. 510). Это очень удобная исходная посылка, оставляющая к тому же большой простор и для учредительной власти народа.

Страна в поисках «учредителя»

Как уже было сказано, понятия Россия и Российская Федерация никак не могут быть равнозначными. Россия — исторически данное государство, момент учреждения которого теряется в глубине веков. Можно усматривать некую конституцию или «общественный договор» в его создании или восстановлении — легендарном призвании варягов на княжение или избрании династии Романовых на Земском соборе 1613 года — но это всё будут натяжки. Россия складывалась веками независимо от конкретной воли отдельных людей. Так же и прекращение существования России будет зависеть не только от людской воли (хотя очень сильно — от людского безволия). Федерация есть лишь преходящая политическая форма Российского государства, которая, согласно теории народного суверенитета, может быть упразднена и заменена на другую, а с точки зрения легитимизма вообще не имеет никаких законных оснований для своего существования.

Составители действующей Конституции были введены в заблуждение чисто внешним сходством двух типов федеративных государств мира. Россия, как и большинство стран Европы и Азии, есть государство национальное и историческое, образовавшееся на исконных землях его коренных народов. Почти все федерации Старого Света образовывались путём объединения исторически существовавших государств. В противоположность им, сначала СССР, а потом и современная РФ были образованы путём произвольной нарезки кусочков из единого государства. Причём, если в отношении СССР, как и Индии, подобное механическое «штатостроительство» можно оправдать национальной неоднородностью, то в РФ, где русские составляют свыше 80 % населения и равномерно распределены по всей территории, почти всюду составляя большинство, оно выглядит нонсенсом. Нынешнее устройство РФ вслепую позаимствовано у федераций Нового Света, возникших из бывших европейских колоний, к которым, поэтому, неприменим никакой другой принцип разделения, кроме чисто механического.

Исходя из теории государственного легитимизма, вопрос о субъекте власти, выражающем свою волю через Учредительное собрание, не может решаться механическим путём. Правомочность УС, дающего конституцию именем «граждан РФ» или «многонационального народа РФ», была бы сомнительна. В УС должен быть представлен носитель российского государственного начала. Это понятие нельзя признать совпадающим с простой совокупностью граждан РФ.

В самом деле, большинство русскоязычных граждан стран ближнего Зарубежья психологически не отделяют себя от российской государственности. В то же время внутри самой России есть группы населения, нелояльно настроенные к российской власти. Учредителем РФ является абстрактный «многонациональный народ», а не реальные народы России. Современное демократическое правосознание не приемлет органических общностей, каковыми являются народы, и ставит на их место механически агрегированную массу индивидов, объединённых не сопричастностью общему государственному строительству, а формальным нахождением под одной властью.

Но не все народы России могут считаться в равной степени строителями российской государственности. Между тем попытка выявить такую степень будет встречена в штыки не только некоторыми этносами, но и многочисленными защитниками отвлечённых либеральных принципов. Опять же, гражданский коллектив государства включает в себя многих вполне лояльных граждан, не принадлежащих к коренным этносам страны. Поэтому источник власти в России, построенной на принципах народного суверенитета, не может быть точно определён юридически — это определение неизменно будет носить абстрактный характер. Но в таком определении вовсе не возникнет необходимость, если в идее Учредительного собрания будет лежать не народное волеизъявление, а установление правопреемственности исторических форм Российского государства.

«Вся власть Учредительному собранию»

Механизм переучреждения формы правления и государственного устройства (а не самого государства) видится следующим образом. Учредительное собрание избирается не только на основе представительства от округов с равной численностью населения, и уж тем более не по партийным спискам, хотя элементы подобного голосования могут быть использованы. Но куда нужнее обеспечить при созыве УС органическое представительство державостроительной нации. Поэтому, наряду с представителями территорий, в УС должны быть представители национальных и вероисповедных общин, общероссийских профессиональных и научных корпораций, просто известные и уважаемые люди страны, в какой-то пропорции назначаемые туда властью. Принципиально важно гарантировать не абстрактную «свободу выбора» и равенство избирательных прав, а достойное и авторитетное представительство нации в УС — такое представительство, которое вызывало бы наименьшие сомнения в легитимности его решений. Необходимо дать право участия в выдвижении кандидатов и голосовании двойным гражданам России и стран СНГ, а также русскоязычным жителям соседних государств, не имеющим местного гражданства, а хоть бы и имеющим таковое, но пожелавшим принять участие в выборах УС России.

На всё это можно возразить, что, во-первых, попытка создать «органическое» представительство уже была предпринята при созыве Съезда народных депутатов СССР в 1989 году, и ничего путного из этого не вышло. Во-вторых, расширение круга избирателей УС за пределы России может вызвать ненужные международные осложнения. Что же, хотя УС формально вправе объявить новую Россию хоть правопреемницей Российской империи со всеми вытекающими отсюда последствиями, думается, на то и нужен взвешенный, нестандартный избирательный закон, чтобы гарантировать реалистичные решения собрания. Ну и, наконец, есть большая разница между форумом, созываемым в обстановке государственного распада с явной целью подтолкнуть и легализовать таковой, и собираемым на волне централизаторской политики верхов, ради вящего укрепления государственного единства.

Федеральное Конституционное собрание нужно, в сущности, для одного — предусмотреть в новом основном законе возможность легального изменения формы правления и государственного устройства России, что сейчас отсутствует. В ином случае ФКС вообще лишено всякого смысла.

Оригинал этого материала опубликован на ленте АПН.