Конституция «двойной легитимности»
Андрей Медушевский, доктор философских наук, профессор кафедры прикладной политологии Высшей школы экономики:
Действующая Конституция не устарела. Напротив, только сейчас на ее основе разработано значительное отраслевое законодательство и создана практика конституционного правосудия. Изменение Конституции нецелесообразно: во-первых, будет поставлена под сомнение легитимность всего постсоветского политического устройства и отношений собственности; во-вторых, все законодательство этого периода; в-третьих, возможна ревизия конституционных норм в реставрационном направлении (особенно, учитывая отсутствие закона о Конституционном Собрании и возможность пристрастных политических комбинаций в этой области).
Если говорить о недостатках Конституции, то главный из них – чрезвычайная концентрация власти в руках Президента (особенно, его «указное право»). Но до последнего времени данный институт выступал гарантом стабильности и преемственности преобразований.
Тезис о конституционной реформе, в результате которой «Россия из президентской республики станет республикой парламентской» — нуждается в корректировке. Прежде всего, в России не реализована классическая модель президентской республики (как, например, в США). Последняя предполагает жесткое разделение властей (и соответствующую систему сдержек), которые отсутствуют в России (в США и странах, принявших эту модель, президент – не может распустить Конгресс, а в России – он может распустить Думу).
Далее, переход к парламентской системе связан отнюдь не только с изменением формы правления. Он предполагает, как минимум, решение трех вопросов:
1). Решение проблемы федерализма (очень мало примеров успешных парламентских режимов в федеративных государствах с асимметричной структурой и субъектами Федерации, выделенными по национальному признаку). Так, заимствование классической вестминстерской модели парламентаризма в ряде стран привело к расколу парламента по этно-национальному признаку, а в тех странах, где эта модель существует сейчас (как в Индии) ситуация далека от стабильности и поддерживается постоянным применением чрезвычайного положения.
2). Решение проблемы бикамерализма. Будет ли парламентский режим однопалатным или двухпалатным. Если будет принята концепция двухпалатного парламента (а это практически неизбежно при сохранении федеративного устройства), то возникает возможность конфликта между двумя палатами (одна из которых выражает общенациональные интересы, другая – интересы субъектов Федерации). Парламентский режим ничего не может противопоставить такому конфликту (классический пример – конституционный кризис в Австралии, где он был разрешен извне – королевой).
3). Проблема многопартийности: без эффективной и укорененной многопартийной (или двухпартийной) системы нет возможности обеспечить эффективные процедуры парламентских решений. Возможны крайности: от вакуума власти (в случае обилия партий) до превращения парламента в инструмент многолетнего господства одной партии власти (что представляет собой другое оформление авторитаризма).
Что касается проекта конституционной реформы, предложенной Институтом Национальной стратегии, — в нем предлагается фактически третий вариант смешанной (президентско-парламентской) формы правления. Я думаю, что это в целом правильное направление поиска, но необходимо уточнить саму концепцию «арбитража».
Это понятие, взятое из конституции Пятой республики, получало в ней диаметрально противоположные интерпретации: Де Голль понимал его не только как посредничество, но и возможность (в случае необходимости) – вмешиваться в действия всех ветвей власти; его преемники – отказались от столь авторитарной трактовки функций арбитра, что в целом отражает эволюцию французской системы в направлении расширения парламентаризма.
Преимущество этой системы – в ее гибкости. В конечном счете, функционирование данной модели на практике зависит не столько от конституционных норм, сколько от расстановки сил: есть у президента парламентское большинство или нет (поэтому и возможны различные трактовки этой смешанной формы – в пользу парламента или президента). Недостаток — в сохранении и воспроизводстве «двойной легитимности», то есть конфликта между президентом и премьер-министром если они принадлежат к разным партиям (это, вероятно, одна из причин того, что данная схема была отвергнута в 1993 г.).
Плюсами парламентской системы для России (как и других стран) можно считать ее больший демократизм; институционализацию компромиссов между политическими партиями (в рамках создания коалиционных правительств); отсутствие угрозы президентской диктатуры. Минусы – возможность вакуума власти (в результате отсутствия разработанной многопартийной системы); или, напротив, превращение парламента в инструмент одной политической партии и его деградация как политического института; возможность захвата власти экстремистскими силами (через победу на парламентских выборах); неэффективность политической власти (в случае нестабильной поддержки правительства в парламенте), а главное – угроза дестабилизации и распада страны по региональному признаку (как это имело место в постсоветский период).
Для предположения о том, что конституционная реформа может свестись к «техническому» вопросу продления полномочий действующей администрации есть определенные основания. Следствием может стать сокращение легитимности всего политического режима.
Проект трансформации формы правления в случае начала его реализации не встретит ощутимого сопротивления со стороны населения (которое не воспринимает данной проблематики), а также политических и бизнес-элит. Последние не научились ценить Конституцию и вообще право как самостоятельную политическую ценность, мыслить перспективно и государственно и ценят лишь реальную власть (что отличает их от аристократии и политических элит в обществах, имеющих длительные традиции политической культуры). В ряде стран, как известно, парламентские институты являются формой прикрытия центров власти, которые вообще расположены за пределами конституционного контроля.
Распределение полномочий между президентом, парламентом и правительством в парламентской республике задано принятием этой формы правления: вся полнота исполнительной власти находится у премьер-министра (канцлера, председателя правительства), в то время как президент выступает более церемониальной фигурой. Соответственно, действует иная (чем в президентской республике) форма сдержек и противовесов: парламент может объявить правительству вотум недоверия, но правительство может распустить парламент и объявить досрочные выборы. Я перечислил выше возможные негативные последствия принятия парламентской формы правления для России.
