Местное самоуправление: Нижегородская вертикаль
И "демократическому" Западу угодить, и вертикаль власти обеспечить — от такой двойственной политики Кремля по отношению к местному самоуправлению серьезно осложняется политическая ситуация во многих российских регионах. Не исключение здесь и Нижегородская губерния.
Вот уже три года прошло после выхода в свет 131-го Закона о местном самоуправлении, который дал старт муниципальной реформе, а толку от него пока кот наплакал. Одно дело — германская модель, с которой закон был срисован, совершенно другое — российские реалии. В итоге — ежегодные многочисленные поправки, обусловленные нашей непростой суровой жизнью.
Последняя из них, предложенная думскими единороссами — реалистами и специалистами по российскому МСУ, — о фактическом назначении губернаторами мэров областных центров. Не успели ее озвучить, сразу же последовал окрик с Запада — нарушаете, господа-товарищи, ратифицированную вами же Европейскую Хартию об МСУ. И, забыв про нашу суверенную демократию, единороссы-"западники" сразу отрулили назад, признали поправку неактуальной, свалив все на своих "несознательных" товарищей.
А ведь поправочка на самом деле куда уж актуальнее. Ну невозможно пока управлять в России без этой самой властной вертикали, далеко еще нам до германцев. И при всеобщей выборности губернаторы с мэрами во многих регионах жили как кошка с собакой, каждый рвал свой кусок, забыв про тех, кто их избрал. Всенародно избранным жить у нас гораздо легче. Избрало тебя за несбыточные обещания 15-20 процентов населения (а сегодня и одного человека достаточно), и чуди пять лет, до следующих выборов. Отозвать-то тебя народишку практически невозможно, в отставку подавать, как на Западе, после ляпов и проколов у нас тоже не принято.
После назначения губернаторов президентом ситуация стала меняться, у них появилась реальная каждодневная ответственность перед конкретным лицом, а не перед всеми — безликой бесправной массой. Как сказал наш президент, все — значит никто. А как в таких условиях областью управлять, если тебе в любую минуту может позвонить президент и вздрючить за какую-то там Кондопогу или всемирно известный Дзержинск. Не будешь же отвечать — звони туда, у них там свое суверенное самоуправление согласно 131-му закону и Европейской Хартии. С другой стороны, законных формальных рычагов влияния на мэров и местных глав у губернаторов тоже нет. Тогда приходится применять неформальные. По этому пути пошел и губернатор Валерий Шанцев.
На свой губернаторский пост он заступил в непростой для области политической ситуации. Для яркого представителя столичной школы управления, где выстроена четкая властная вертикаль и каждый чих согласован с мэром, эта ситуация показалась настоящим хаосом и бардаком. Полпредство, Законодательное собрание и мэр находились в состоянии войны с губернатором, причем войны не только информационной. Каждая ветвь власти была прикормлена своими группами бизнеса, в том числе и московского. Полпредство со своей PR-идеей "столичности" подменяло, по сути, функции местного самоуправления и неплохо помогало финансами под эту идею.
Всенародно избранный ставленник полпреда Вадим Булавинов чувствовал себя более чем уверенно под прикрытием созданного полпредством блестящего фасада третьей столицы. Праздники, салюты, карнавалы… Однако новый губернатор практически сразу разглядел за этим фасадом далеко не соответствующие окружной столице экономические и социальные результаты, многочисленные трущобы и помойки похлеще, чем в пьесе Горького "На дне". Не блистала в Приволжском округе социально-экономическими показателями и "столичная" область. И вместо похвалы за свою "столичную" деятельность мэр сразу получил от нового губернатора публичную выволочку за элементарную бесхозяйственность, что равнозначно объявлению если не войны, то того, кто в доме хозяин.
Но война в итоге все же началась, не могла не начаться, и приобрела затяжной окопный характер. Казалось бы, захватив важнейшие городские властные плацдармы, губернатор близок к победе. Еще немного — и «уйдут» мэра на другую работу, согласно новой законодательной поправке. Ан нет, на его сторону встал весь демократический Запад вместе с думскими руководящими единороссами и даже Общественной палатой. Значит опять в окопы.
Вступление Шанцева в должность совпало с подготовкой области к муниципальным выборам. Всенародно избранные местные главы при раздорах областной власти чувствовали себя настоящими местными князьками. Одни были за красных в лице прежнего губернатора, другие за белых в лице законодателей и каждый день все гадали, чья возьмет. Но главным был лозунг: "Дои красных, пока не побелеют, дои белых, пока не покраснеют". Далеко не всегда лучше жил тот, кто лучше работал. Естественно, и обе ветви областной власти заигрывали с муниципалами, перетягивая на свою сторону.
Новый губернатор в условиях цейтнота оставил без должного внимания подготовку к муниципальным выборам, отдав ее на откуп местным областным чиновникам. Кого народ изберет, с теми и буду работать. Думал, что у нас, как в феодальной Москве, прибегут вассалы, никуда не денутся. Чиновники, в условиях неопределенности своего карьерного будущего, особо гужи не рвали. Народ сам разберется, кого выбрать. На то она и демократия.
Когда губернатор утряс состав своего правительства, наладил отношения с законодателями, с сенаторами разобрался, настала очередь присмотреться попристальнее и к главам районов. Отвечает перед президентом ведь за всю область. И тут выяснилось, что далеко не всегда народ наш разбирается, кого выбрать, может и ошибиться. И цена таких ошибок очень велика. Область оказалась, мягко говоря, не совсем управляемой. Попробовал губернатор нерадивых глав приструнить, а особо строптивых и бестолковых и вовсе сковырнуть, чтоб не загробили совсем свои районы. Не получается. По нашим демократичным законам сверху их уже не уберешь, а снизу — только замучаешься.
Ситуация в ряде районов такова, что Гоголь с Щедриным отдыхают. Буквально сразу же после выборов, забыв про своих избирателей, в них сцепились районная исполнительная и представительная власть, с районной властью схлестнулась, по примеру областной, городская власть районных центров. Если, например, в Нижнем замгубернатора Ирина Живихина только погрозила мэру судом за непредоставление договоров об аренде земли, то в районах взаимные судебные иски всех ветвей власти уже вошли в норму. Уровень жизни населения в этих очагах "демократии" за год резко скатился вниз.
131-й закон наделил местное самоуправление значительными полномочиями, которые муниципалы не в силах реализовать без соответствующего финансового обеспечения. А про него-то как раз и "забыли". Например, у нас некоторые сельские администрации не в силах содержать водопровод. Скатываемся в каменный век. Власть — это прежде всего деньги, кадры, ликвидные имущество и земля. Практически все эти ресурсные составляющие в большинстве районов в дефиците. Некоторым уже не под силу в должной мере ЖКХ содержать — области пришлось создавать межрайонные аварийные службы. За редким исключением, районы области дотационные, прокормить себя не могут. Как говорится, без штанов, но в "демократической" шляпе. За счет появления городских дум и администраций в районах разросся чиновничий аппарат, толку от которого — как от козла молока, а деньги съедает немалые. Все это вызывает справедливое раздражение населения.
Управленческие кадры в районах преимущественно подбираются по клановому и родственному принципам. Профессионализм их для самостоятельной работы в новых условиях крайне низок. Продекларированные программы обучения муниципальных кадров должного эффекта не дают, местный менталитет на краткосрочных курсах не переделаешь. Для германской модели нужен соответствующий германскому менталитет. В советские времена проблему местничества частично решала система ротации районных руководящих кадров и распределения молодых специалистов. На другом уровне была действенность прессы. Сегодня, в отсутствие реального общественного контроля, российский чиновник боится только наказания сверху, от безнаказанности борзеет, самостоятельно мыслить не привык. Власть для него — не оказание государственных или социальных услуг населению, а источник личного благополучия. Плевал он на все европейские хартии. Давно бы пора посадить нашего чиновника на цепь в виде жестких регламентов, на проектный характер его работы, на индикативный конечный результат. Да только кто же будет пилить сук, на котором сам сидит.
В этих условиях для восстановления управления областью губернатор, в силу своего менталитета и руководящего опыта, не придумал ничего лучшего, как забрать у муниципалов остатки властных ресурсов: часть денег, изменив порядок финансирования; землю и ликвидное имущество, представляющие коммерческий инвестиционный интерес и установив тем самым вместо политической экономическую властную вертикаль.
Надо отметить, что сделано это весьма своевременно. Впереди в проблемных районах грядут новые властные войны за передел остатков собственности и полномочий. С нового года, по областному закону, вновь образованным городским поселениям передается значительная часть нынешней районной власти. А власть, даже самую маленькую, у нас просто так не отдают.
Какие плоды даст созданная губернатором экономическая вертикаль, прогнозировать сейчас трудно. При оптимистичном раскладе политика экономического кнута и пряника по отношению к дотационным районам, вкупе с инвестиционной и финансовой помощью области, может дать положительный эффект, повысит уровень управляемости областью, согласованность действий областной и местной власти. Но опять же при индивидуальной работе с районными главами и при "определенном" понимании с их стороны. Может здесь помочь и ротация районных руководителей государственных силовых и контролирующих структур, сросшихся в последнее время с местной верхушкой. За местной властью нужен реальный пригляд, хоть и говорил Шанцев Грефу, что в Москве воруют не меньше чем на местах.
При негативном сценарии, думается, до карельского варианта с разгоном Петрозаводской думы дело не дойдет. Но упорное непонимание местными товарищами сложившейся ситуации вполне может привести к созданию института представителей губернатора в проблемных районах области и введению внешнего финансового управления. Во время предыдущей властной войны уже была принята правовая база по созданию сети общественных приемных губернатора в районах как ока государева.
Само же население не очень различает местную, областную или федеральную власть. Оно видит, что на местах нет никакой власти, защищающей его интересы. Для него существует конкретный чиновник, который за его же деньги только осложняет этому самому населению и так непростую жизнь.
Ну а что же при таких делах с демократией делать, с местным самоуправлением? На помойку все выбросить? Если рассуждать философски, то власти, для своего самосохранения, надо холить и лелеять идущие снизу малейшие ростки самоорганизации общества, естественно находящиеся в правом поле, а не придумывать и насаждать сверху в угоду Западу безжизненные конструкции.
Как ни странно, введение демократического 131- го закона, вкупе с жилищной реформой, при внешнем декларировании и в Нижнем, и в области практически разрушило нарождавшееся территориальное общественное самоуправление, из которого начали пробиваться ростки гражданского общества. На какие только псевдообщественные организации и различные гражданские форумы деньги ни находятся, а на ТОС денег нет.
Почему не возродить и взять на областное содержание районные газеты, влачащие жалкое существование, сделав их реальной трибуной местного общественного мнения и общественного контроля? Далеко не случайно наш президент озаботился созданием реальных профсоюзов. Да и партии реальные тоже не помешают, ведь действенного общественного контроля за властью пока нет.
Население уже отлично понимает, что власть, независимо от принадлежности, его доит и "разводит" нескончаемыми реформами. Но пока основная его часть живет внизу пирамиды Маслоу, где несытое брюхо к демократии глухо, особенно к виртуальной и навязанной сверху. Правда и сытое российское брюхо к самоуправлению не очень расположено — для чего же тогда мы этих чиновников нанимаем, да еще и взятками приплачиваем? А вот очень голодное брюхо, и в прямом смысле, и в смысле социальной справедливости, соблюдения конституционных прав — вполне может вызвать к жизни свои, российские, проверенные историей формы "демократии и самоуправления". Недавно мы их наблюдали. В Кондопоге.
