Общественная палата – юридический Франкенштейн
Президент подписал Закон об Общественной палате, за которой закреплены функции общественной экспертизы и контроля. Многие регионы уже спешат создать свои Общественные палаты до конца года. Однако сами представители общественных организаций относятся к новому органу более чем скептически. При этом остается непроясненным, каков правовой статус нового органа и зачем он нужен власти. Закон об Общественной палате проанализировал заведующий кафедрой конституционного и административного права Высшей школы экономики, профессор Михаил Краснов.
В первую очередь смущает странный правовой статус Общественной палаты. Она не является консультативным органом при президенте, как было при Ельцине, организовавшем конституционное совещание, иначе для ее создания не нужен был бы отдельный закон. Но она не является и государственным органом, поскольку в Законе сказано, что палата предназначена для общественного контроля за органами исполнительной власти и местного самоуправления. К тому же в Законе говорится, что «Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций». В таком случае это что–то среднее между общественной организацией и общественным движением.
Однако декларирование Общественной палаты как органа общественности нарушает статью 30 Конституции РФ, согласно которой создание общественных объединений – дело граждан, а не государства. Об этом же более подробно говорится и в Законе об общественных объединениях, который, кстати, не допускает вмешательства государства в деятельность общественных объединений и их органов. Так, согласно статье 15 этого Закона: «Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности». Но именно эту свободу и нарушает государство через Закон об Общественной палате – определяет и принципы формирования, и деятельность палаты.
Возможно, речь идет о вообще каком–то новом правовом статусе, но тогда, хотя бы ради соблюдения приличий, стоило бы внести поправки в Закон об общественных объединениях и в Гражданский кодекс.
Между тем дело не только в странностях статуса Общественной палаты. Принципиально то, что она становится как бы главным органом российской общественности. Ведь ни у одного обычного общественного объединения нет таких прерогатив, как, например:
— освобождение членов Общественной палаты от трудовых обязанностей по месту основной работы для участия в деятельности палаты с выплатой компенсации;
— присутствие членов Общественной палаты на заседаниях палат, а также на коллегиях органов исполнительной власти;
— обязанность палат Федерального Собрания передавать Общественной палате по ее запросу законопроекты со всеми необходимыми документами и материалами, а Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления – предоставлять проекты актов, указанные в запросе, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы проектов подготовленных ими актов;
— обязанность палат парламента и органов исполнительной власти рассматривать заключения Общественной палаты.
Таким образом, авторы Закона об Общественной палате в статье 15 просто наплевали на принцип равенства общественных объединений. Фактически этим Законом создается «министерство» по делам общественных объединений. Например, в статье 21 говорится, что Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан РФ и общественных объединений.
Вроде бы надо радоваться тому, что теперь государство будет помогать «неорганизованным общественникам». Но для радости нет причин. Ведь, во-первых, это показатель того, что «несолидную» общественность у нас никто слышать не желает. А, во-вторых, учитывая бюрократический характер Общественной палаты, нет гарантий, что помогать будут инициативам, которые направлены на устранение системных пороков, а не, условно говоря, на совершенствование вышивания гладью.
Вроде бы хорошо, что хоть какая–то часть общественности может немного влиять на государственные органы. Но на самом деле это – роспись под утверждением, что система демократии не работает в принципе. Достаточно вспомнить, какая идеальная модель политической системы описана в Конституции РФ. Согласно этой модели, власть формируется на основании конкуренции между партиями. При этом партии, проигравшие в этой борьбе, а потому оказавшиеся в оппозиции, во–первых, продолжают влиять на принятие решений (парламент как плавильный котел разных интересов), а, во–вторых, контролируют исполнительную власть. Делают это они, конечно, чтобы заработать очки для следующих выборов, но тем самым общество получает субъекта, заинтересованного в реальном контроле над властью. Заинтересованность контроля приводит и к прозрачности государственных институтов, и к опоре на СМИ, чьи публикации в таком случае становятся существенными (что, кстати, влияет и на повышение добросовестности самих СМИ), и к опоре на общественность, которой есть к кому апеллировать. Не говоря уже о том, что в конкурентной среде и суды, и милиция, и спецслужбы начинают работать совсем по-другому.
Предположим, что, создавая Общественную палату, власть искреннее стремилась к установлению общественного контроля, решив, что раз уж у нас не развита демократия, пусть появится хоть какой–то ее паллиатив. Но в эту искренность трудно поверить. Ведь власть не пошла по пути предоставления уже существующим общественным объединениям более широких прав по контролю над государственными органами. Она не закрепила четких обязанностей последних сотрудничать с общественностью, быстро и четко реагировать на ее запросы, хотя, помнится, поначалу именно эта идея лежала при созыве Гражданского форума в 2001 году.
Власть пошла принципиально иным путем – путем создания прикормленной структуры. Откуда следует, что данная структура сама будет подконтрольной бюрократии? Да из самого Закона. А именно:
— Несмотря на провозглашенный принцип добровольности, Общественная палата фактически формируется кремлевскими чиновниками. Но интересно, что даже здесь расцвел иерархический принцип. Палата состоит из 126 человек: 42, «имеющих заслуги перед родиной», назначаемых Президентом РФ, 42 представителей общероссийских общественных объединений и 42 представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Но интересно, что не все сразу попадают в палату. 42 президентских назначенца имеют статус, так сказать, конкурсной комиссии, ибо именно им дано право отбирать представителей российских общественных объединений. Затем уже эти 84 отбирают представителей из регионов. Демократично, не правда ли? При этом региональные представители избираются на региональных конференциях. А те, в свою очередь, избираются собраниями представителей. В общем, отбираются, как на съезды КПСС.
— Расходы на формирование Палаты финансируются из средств, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение ее деятельности.
— Члены Палаты на первом пленарном заседании избирают совет и секретаря Общественной палаты. Совет является постоянно действующим органом Общественной палаты.
— Аппарат Общественной палаты является государственным учреждением, а его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ по представлению совета Общественной палаты.
Ясно, что на жизнь людей и на сам государственный аппарат образование Общественной палаты никак не повлияет, как не влиял на нашу жизнь ни Комитет народного контроля СССР, ни другие якобы общественные структуры, работающие под контролем чиновников. Разумеется, какие–то злоупотребления будет разрешено вскрывать. Но системного контроля общества над госаппаратом не получится. Просто у власти появится очередной пропагандистский инструмент: вот-де конструктивная общественность власть правильно критикует, а неконструктивная – неправильно.
Оригинал этого материала опубликован на сайте Фонда «Либеральная миссия».
