«Остается возможность отстоять независимость местного самоуправления там, где это возможно»
21 мая
Совет Федерации расписался под
законопроектом, фактически отменяющим выборы мэров. Национально-демократической
партией были приняты меры против данного законопроекта: мы составили петицию с
альтернативным предложением, которую поддержали многие региональные депутаты, и
подкрепили ее 42,5 тыс. подписями простых граждан, высказавшихся против отмены
выборов мэров на сайте change.org. Вкратце, наше основное предложение состояло
в том, чтобы вернуть законопроект в первое чтение, и рассмотреть нашу
альтернативу, в которой предлагалось увеличить нормы депутатов в поселениях
свыше 100 тыс. человек. Так, в городах с населением до 500 тыс. чел. мы
предложили установить минимальную норму в 30 депутатов (сегодня 25), в городах
от 500 тыс. до 1 млн. чел – от 50 чел (сегодня 35), а для городов свыше 1 млн.
чел. – от 60 чел. (сегодня 35). Это позволило бы снизить нагрузку на депутатов,
местами вдвое. Чем не реализация майских посланий президента, тем более такое
элегантное, вместо сложного и спорного законопроекта? Тем более, нас поддержали
многочисленные депутаты областных законодательных собраний, мэры городов,
муниципальные депутаты, известные эксперты и общественные деятели. В списке
подписавшихся – сплошь достойные фамилии.
Но
Государственная Дума решила стоять на своем и, ознакомившись с нашим
предложением, проголосовала за переформатированную, ко второму чтению, версию
изначального документа, а затем законопроект был с максимальной скоростью
проведен через третье чтение и Совет Федерации.
В ответ на
наше обращение, ко мне пришло официальное письмо от имени Председателя Комитета
по федеративному устройству и местному самоуправлению Виктора Кидяева с текстом
его статьи «Новый виток муниципальной реформы», опубликованной в журнале
«Российская Федерация сегодня» (№7, апрель 2014 г.). Считаю важным вступить с
Виктором Борисовичем в заочную дискуссию, так как многие положения этой статьи
представляются мне примечательными.
Во-первых,
я не могу не согласиться с написанным тезисом, что норма 30 тыс. избирателей на
одного депутата – это слишком много, а также, что «при слабом контроле со
стороны городского сообщества, без взаимодействия с ним растет отдаление
общегородской власти, падает ее эффективность». Полагаю, что диагноз ни у кого
не вызывает сомнений. Однако, давайте, поговорим о лечении.
Кидяев
условно разделяет законопроект на два направления: совершенствование структуры
МСУ и уточнение полномочий муниципальных органов власти. Наибольшие вопросы
вызывает первое направление: законопроектом предлагается ввести двухуровневую
систему народного представительства, в которой первый (районный) уровень
формируется на прямых выборах, второй (общегородской) формируется из состава
депутатов, выбранных районными советами, а глава городского округа (мэр),
выбирается уже из числа этих депутатов (статья апрельская, а потому не освещала
последние поправки). При этом, в случае назначения сити-менеджера, последнего
будет утверждать конкурсная комиссия, 50% мест которой оставлено за людьми,
представляющими главу региона.
В защиту
данной системы Председатель комитета приводит пример РСФСР, где «на 1 января
1986 года был 91 город с районным делением. Местная власть
в городах была на самом деле массовой, доступной жителям: в общей сложности в
396 внутригородских районах в 1987 году было избрано 89014 депутатов.
Получается, что на каждый район приходилось более 200 депутатов, и хотя в
городах еще работали и не менее представительные городские советы, городское
хозяйство не рухнуло, а вполне успешно и комплексно развивалось».
Данная
цитата важна тем, что в ней необходимость реформы объясняется не с позиции
выгод, а от обратного, мол, было уже большое количество депутатов, а значит и
сейчас хуже от этого не будет. При этом автор, почему-то не акцентирует
внимание на том, что до 70 тысяч должностей будет
распределяться не на прямых выборах, а кулуарно. Мы пока еще не дошли до
полномочий районных советов, но я уже могу проиллюстрировать, как будет
работать данная система «на практике». Я имею на это право, как муниципальный
депутат из Москвы, который хорошо понимает, что такое местное самоуправления с
жестко-ограниченными полномочиями и ресурсами. Так вот, для начала давайте
представим себе, кто будет избираться в районные советы внутригородских территорий.
Так как полномочий будет мало, а денежного содержания скорее всего не будет
вовсе (за исключением главы муниципального образования), то избираться
депутатами будут в основном сотрудники бюджетных организаций (директора школ,
больниц), близких к власти предприятий и местные политические активисты.
Причем, как показывает опыт Москвы, последних будет всегда меньше, чем первых и
вторых. Несмотря на то, что выходцы из бюджетной среды являются чаще всего
уважаемыми и достойными людьми, стоит отметить наличие в их деятельности
конфликта интересов. Помимо статуса депутата они имеют статус наемного
работника в соответствующих учреждениях. Я не видел практически ни одного
случая, когда по принципиальному вопросу сотрудники бюджетных организаций
голосовали бы против линии своих работодателей. Поэтому я не сомневаюсь, что
делегироваться на общегородской уровень, а значит и распоряжаться реальными
ресурсами, будут исключительно ставленники местных элит, по которым сложился
консенсус. Я глубоко убежден, что это приведет к реальному застою в управлении
городами и усугублению коррупционного фактора. Бонусом ко всему этому станет
необходимость содержания дополнительных чиновников в районных администрациях,
которые будут обслуживать деятельность новоиспеченных депутатов. Хорошо, что
регионы смогут сами решать, устанавливать у себя такие порядки или нет.
Про
конкурсную комиссию для сити-менеджеров я уже писал. Вот чем объясняет г-н
Кидяев актуальность этой нормы: «При этом параллельно (введению двухуровневой
системы МСУ – Д.К.) повышается роль субъектов РФ в регулировании вопросов
организации местного самоуправления – наши региональные коллеги давно говорили
о своей готовности более активно участвовать в муниципальной практике».
Во-первых – я склонен видеть тут лоббизм интересов региональных властей;
во-вторых, согласно конституции, МСУ является независимой ветвью власти, а ее
новая зависимость от глав субъектов РФ начисто убивает смысл самоуправления.
Какое же тут самоуправление, если глава администрации не может быть назначенным
без разрешения губернатора? Парадоксально, что под требования о децентрализации
власти на Украине, наша власть предпринимает шаги по ее максимальной
централизации. Увы, данное положение законопроекта будет наиболее востребовано
региональной властью.
Теперь
время обратиться к полномочиям. «Во внутригородских районах минимальный
перечень вопросов местного значения мы заложили по аналогии с сельскими
поселениями, расширяться этот перечень может законами субъектов и уставом
городского округа с учетом местных особенностей и исходя из необходимости
обеспечения единства городского хозяйства» — пишет депутат Кидяев. Конечно
стоит сказать, что модель, действительно пригодная для управления районами,
включающими сельские поселения, не должна быть скопирована на города, т.к. в
них совершенно иная концентрация населения на км2. Кроме того, важно отметить
следующее: создание нового уровня МСУ – внутригородского района, привело к
появлению новых проблем. Так, согласно ст. 132 Конституции РФ, органы МСУ
самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, что нашло отражение и в
полномочиях представительных органов внутригородских районов. Это может повлечь
за собой увеличение бюджетного неравенства между богатыми районами с дорогой
недвижимостью и бедными районами, что грозит началом процесса
«латиноамериканизации» российских городов. Тут страшен сам заложенный принцип,
т.к. минимум вопросов местного значения внутригородских районов сейчас
планируются незначительным и сформулирован как «создание условий» (для
массового отдыха, расширения рынка сельхозпродукции и т.п.), а то и как
«содействие» (развитию малого и среднего предпринимательства). Остальное, вроде
работы с молодежью, установление правил благоустройства и обеспечение первичных
мер пожарной безопасности можно назвать более-менее конкретными полномочиями.
Впрочем, я не сомневаюсь, что, к примеру, правила благоустройства будут
написаны по единому стандарту, выработанному, например, Советом муниципальных
образований. В общем, так, как готовятся многие регламенты, правила и т.п. в
Москве. Полномочия, правда, могут быть и увеличены. Последняя
редакция законопроекта весьма гибка, но я склонен считать упомянутые риски
высокими.
А теперь о
вкусном. Согласно принятому законопроекту, возможны следующие варианты
выборности главы муниципального образования: прямым способом и городской думой,
при этом глава МО может быть либо председателем представительного органа, либо
главой администрации. А то, какая схема будет применяться – отдается на откуп
региональным законам.
Что это означает?
То, что ответственность за реформу переложили на плечи губернаторов. Я рад, что возможность выборов мэров
сохранена, и вижу в этом результат, в том числе и наших усилий. Я рад, Виктор
Борисович, что законопроект был принят не в своем изначальном варианте, о
котором Вы писали в своей статье, но у меня вызывает серьезные опасения
осознание того, что все критикуемые мной положения настоящего законопроекта,
будут активно применяться в регионах, если на то будет воля «сверху» (а она
будет), ведь написаны они явно не для того, чтобы оставаться возможностями,
которые можно теоретически когда-нибудь применить.
Соответственно,
что мы имеем в сухом остатке?
Очевидно,
что обществу будут навязывать весьма
неповоротливую двухуровневую систему МСУ в городских округах, которая не будет способствовать
улучшению качества местного самоуправления, а в ряде регионов, влияние глав
регионов на МСУ станет беспрецедентным. Общественное давление, в том числе и
сбор нами 42,5 тысяч подписей против отмены выборов мэров, положительно
сказалось на поправках в законопроект и теперь остается возможность отстоять
независимость местного самоуправления там, где это возможно. Это лучше, чем
ничего.
Тем не
менее, всем должно быть очевидно, что изначальная цель данного законопроекта –
не приближение местных депутатов к народу, а установка новых «фильтров» и
барьеров для оппозиции. Если бы цель соответствовала заявленной, то была бы
рассмотрена наша альтернатива, приближающая депутатов с реальными полномочиями
к народу и улучшающая политическую конкуренцию.
Но
заканчивать борьбу на этом мы не собираемся. Впереди – работа в регионах!
Оригинал материала опубликован на ленте АПН.
