Слово «О полиции»
На прошлой неделе был опубликован
новый проект закона «О милиции», который рабочая группа при МВД разрабатывала
более полугода, и который, как предполагается, должен заменить старый закон
1991 года. Президент Медведев предложил вынести проект на общественное
обсуждение, с тем чтобы каждый мог предложить свои поправки, и он же внес
предложение переименовать милицию в полицию, или вернее, если цитировать
Медведева точно: «Вернуть милиции ее прежнее наименование и именовать в
дальнейшем органы правопорядка полицией».
Закон «О полиции», как он после
этого начал называться, оставляет в том виде, в котором он сейчас существует,
довольно двойственное впечатление. Общественное недовольство тем
состоянием, в котором находятся наши правоохранительные органы, очевидно – это
один из главных объектов критики существующего политического порядка. Как раз в
последние полгода или год эта критика приняла особенно острый характер, и
критиковать тут действительно было что, недостатки нашей правоохранительной
системы бросаются в глаза. В определенной степени это общественное давление
проникло и в текст закона, и он результате принял смешанный характер – не
только юридического норматива, но и декларации о намерениях. Видимо, это было
связано с тем, что в рабочую группу по подготовке закона входили не только
милицейские юристы, но и общественные деятели и правозащитники – и отдавая
должное благости их намерений, надо заметить, что на потенциальной
эффективности закона эта двойственность может сказаться не лучшим образом. Как
всякая бюрократическая структура (и в целом это совершенно нормально), органы
правопорядка любят четкость в описании нормативов, которыми они должны
руководствоваться в своей работе.
В статьях 5-11 законопроекта (Глава
2, «Принципы деятельности полиции») прямо прописаны запрет пыток,
приоритетность соблюдения прав человека, беспристрастность, открытость и
публичность деятельности правоохранительных органов и необходимость достижения
«общественного доверия и поддержки граждан». Никто не спорит, это совершенно замечательные
принципы, но в тексте законопроекта они смотрятся скорее как инородное тело –
потому что не доведены до уровня конкретных нормативов (из которых текст закона
по преимуществу состоит). Это как бы два различных «смысловых слоя» в
документе, но такие сложные смысловые конструкции хороши для чего угодно –
только не для нормативных юридических документов.
Ниже в проекте закона четко
перечислены обязанности сотрудника полиции (глава 3, статья 12). Это длинный
список из сорока пунктов, среди которых обеспечение общественного порядка на
улицах, стадионах, в скверах и парках, обеспечение безопасности граждан во
время митингов, уличных шествий и других публичных мероприятий, и так далее.
Каким образом сейчас обеспечивается общественный порядок и безопасность
граждан в таких случаях, мы хорошо знаем, но в документе не сказано ни слова о
том, как можно тут исправить ситуацию, какие новые нормы и правила надо ввести
для этого для сотрудников правоохранительных органов. Между тем этот
законопроект задумывался как реформаторский – он как раз и призван был
исправить положение, в том числе и в этом, одном из самых болезненных и острых
моментов, связанных с деятельностью милиции. Если приводить в соответствие
главы вторую и третью, стоило бы просто прописать подробнее непосредственно в
нормативах, как защитить права граждан в их соприкосновении с
правоохранительными органами.
Еще большее сомнение вызывает п. 14
той же статьи: «Принимать в соответствии с федеральным законом меры,
направленные на предупреждение экстремизма, выявление и пресечение
экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных
организаций, граждан». Сейчас борьба с экстремизмом в России, как хорошо
известно, носит скорее репрессивный характер, чему немало способствует сильная
расплывчатость того, что считают в тех или иных случаях «экстремистской
деятельностью». Едва ли не любые политические и общественные проявления,
которые почему-либо не устраивают власть, могут быть с легкостью пресечены
через причисление их к экстремистским – и ряд судебных решений по этому
поводу уже превратились в ходячие анекдоты. Понятно, что роли милиции (или
полиции) здесь скорее подчиненная, но включение этого пункта в список в таком
виде даже чисто стилистически подчеркивает, что власть по-прежнему рассматривает
органы правопорядка скорее как «инструмент воздействия», чем организацию, в
обязанности которой входит, в частности, и обеспечение прав и свобод граждан.
Касается законопроект также и
проблемы оценки качества работы полиции, и пункт 8 статьи 9 («Обеспечение
общественного доверия и поддержки граждан») прямо декларирует, что «мнение
граждан о деятельности полиции является одним из основных критериев официальной
оценки ее работы». Официальная оценка – это серьезно, в том числе и для любого
рядового (или высокопоставленного) сотрудника, потому что именно от нее зависят
его карьерные перспективы или вообще вопрос о нахождении его в рядах
правоохранительных органов. Но сам механизм формирования этого мнения граждан и
его выражения выглядит на редкость туманным, по крайней мере, на данной стадии
разработки законопроекта и реформы МВД в целом. Судя по тексту представленного
документа, узнавать о мнении граждан сотрудники МВД будут через общественные
советы при органах полиции, которые создаются «в целях учета потребностей и
законных интересов граждан, защиты их прав и свобод, а также прав общественных
объединений при формировании и реализации государственной политики в сфере
внутренних дел». Как именно это будет выглядеть конкретно – пока неясно, но, пожалуй,
заранее можно сказать, что это прекраснодушное намерение натолкнется в своей
практической реализации на немалые трудности.
Сейчас в МВД сложилась уже традиция
оценивать работу милиции так называемым «палочным» образом – по количественным
показателям, как более или менее здравым и осмысленным, так и довольно
абсурдным. Эту систему кто только ни критикует, в том числе и в самом МВД, но
трудно представить, как можно ее с легкостью заменить на что-то другое. Целиком
отменять эту систему, наверное, было бы неправильным, скорее стоило бы ее
совместить с учетом общественного мнения. Опросы типа «что вы думаете о нашей
милиции» никаким образом не удастся пристегнуть к формальной оценке ее работы,
это будет что угодно, но только не полноценный общественный контроль. Хотя
разумеется, хотя бы некоторое привлечение к этой работе общественных
организаций в целом является благом, потому что сейчас наших граждан по этому
поводу вообще никто не спрашивает, разве что в чисто социологических опросах.
В целом при чтении нового
законопроекта можно сделать вывод, что он скорее нацелен на то, чтобы расширить
полномочия полиции, чем защитить граждан от произвола сотрудников
правоохранительных органов. Это естественно: любая бюрократическая структура,
которой предлагают себя реформировать, всегда прежде всего занимается тем, что
пытается увеличить свои возможности и – если это получается сделать – несколько
снизить возможности для внешнего контроля над ней. Приглашенные правозащитники
и общественные деятели, однако, понимали при этом свою задачу, очевидно, прямо
противоположным образом, и то, что им удалось сделать в работе над документом,
выражает противоположное стремление – как-то оздоровить эту структуру и по
возможности избавить ее от наиболее острых и застарелых недостатков. Это как бы
«тянет» этот документ в разные стороны, так что он как будто готов разорваться
– и сразу вызывает сомнения в его будущей работоспособности и практической
применимости.
Тем не менее нельзя считать эту
попытку реформирования вовсе пустой и бессмысленной – своеобразной имитацией
активности. Опыт последних двух лет показывает, что из всей реформаторской
деятельности президента Медведева (а именно он инициировал в декабре 2009 года
разработку нового законопроекта в рамках реформы МВД), как ни странно,
наибольшую эффективность имеют «точечные» и на первый взгляд довольно скромные
попытки четкого юридического регулирования тех или иных вопросов и «узких мест»
нашей политической системы – как, например, фактический запрет досрочного
голосования на выборах всех уровней. Это то, что реально работает – хотя,
конечно, если соотносить эту деятельность с тем объемом полномочий, который в
целом имеет президент по Конституции, это выглядит не очень эффектно. Если хотя
бы некоторые аспекты деятельности правоохранительных органов будут более четко
прописаны юридически, чем раньше – это уже будет реальным движением вперед.
Оригинал этого
материала опубликован в Русском журнале.
