Трудовая миграция и управление миграционными потоками в странах Западной Европы

Демографический контекст

В 1999 г. мировое население достигло 6 биллионов человек, и по приблизительным оценкам ООН около 150 миллионов людей (или около 2,5% от всего населения планеты) живут в странах, не являющихся странами их рождения. Прирост мирового населения будет продолжаться.

В контрасте с всемирными изменениями, в Европе прослеживаются две основные тенденции: снижение темпов роста населения и увеличение влияния старения населения на рынок труда. Цифры, подготовленные Евростатом, показывают, что между 1975 и 1995 годами население стран ЕС возросло с 349 до 372 миллионов человек, доля возрастной группы с 65 лет и выше возросла с 13% до 15,4%. Между 1995 и 2025 годами Евростат приблизительно рассчитывает, что население ЕС, ее основных 15 стран, увеличится всего на 14 млн. человек (с 372 до 386 миллионов), а затем начнется его сокращение. Но, так или иначе, количество трудоспособного населения (в возрасте 20-64 лет) начнет снижаться уже в ближайшие 10 лет (с 225 млн. в 1995 году до примерно 223 млн. в 2025), в то время как группа, включающая в себя людей в возрасте 65 лет и старше, будет увеличиваться и, как ожидается, достигнет 22,4% от численности населения к 2025 году.

В странах Центральной и Восточной Европы ожидается еще более низкий темп роста населения, чем в странах ЕС. Эта тенденция является общей для всех стран этой группы. Ожидается также сокращение экономически активного населения в восточноевропейских странах, эта проблема также общая и равнозначная для всех.

На демографические изменения и тенденции не могут не влиять скорость развития и перестройки экономики, рынков труда и условий жизни в разных странах, но так или иначе, в рамках ЕС как единой системы в целом, миграция станет принципиально важным компонентом роста населения.

Данные Евростата показывают, что миграция в ЕС значительно сократилась за последнее десятилетие — после пика в начале 1990-х, когда  она составляла более 1 млн. чел. в год, до 700.000 в 1999 году. Потоки мигрантов представляют собой достаточно пеструю картину: ищущие убежища, перемещенные лица, и те, кто ищет временное убежище, члены семей, приезжающие к мигрантам, уже осевшим в странах ЕС, трудовые мигранты и все возрастающее число бизнес-мигрантов. Воссоединение семей и существование в принимающих странах этнических сообществ из стран происхождения становится важным притягивающим фактором. Потоки становятся все более структурно изменчивыми – в особенности это касается краткосрочных или приграничных перемещений.

Последний доклад ЕС основывался в основном на демографических изменениях. В нем высказано предположение, что иммиграция может рассматриваться в качестве решения проблем старения и снижения роста населения в Европе. Комиссия между тем считает, что иммиграция, предполагающая полную ассимиляцию мигрантов в стране приема, нужна только в течение непродолжительного периода времени, дабы снять проблему, которая стоит в данный момент.  В качестве инструмента привлечения иммигрантов рекомендуется более лояльная семейная политика, но она не может быть рассчитана на длительный период времени. Семейная политика должна быть увязана с другими экономическими факторами, такими, например, как безработица и развитие внутренних человеческих ресурсов, рыночный баланс.

Ситуация на рынках труда

Макроэкономические перспективы для ЕС на ближайшие годы оцениваются как достаточно привлекательные: низкая безработица и низкая процентная ставка, снижение дефицита в общественном секторе экономики и хорошая сбалансированность платежей. Доходы экономики с введением Евро и окончанием формирования внутреннего рынка обусловливают увеличение и создание дополнительных рабочих мест и последующее снижение безработицы.

Слабые моменты в экономике ЕС были подчеркнуты на Лиссабонском Европейском Совете в марте 2000 года. В их числе — высокий процент людей, которые по прежнему остаются без работы, несмотря на то, что уровень безработицы снизился до 9,2% в 1999 году,  составив 15 млн. чел. Рынок труда характеризуется недостаточным трудоучастием женщин и пожилых людей и долгосрочной структурной безработицей. Совет Европы придает особое значение проблемам, вызванным недоразвитостью сервисных служб, в особенности в сферах телекоммуникаций и Интернета, и огромным дефицитом специалистов в области информационных технологий, где подавляющее количество вакансий остаются незанятыми. Также Совет призывает обратить внимание на модернизацию системы социальной защиты, в особенности в свете старения населения; создание пенсионных схем, которые позволят пожилым людям совмещать отдых и работу и значительно дольше работать, чем это могли делать их родители; сделать пенсионные схемы более чувствительными к демографическим изменениям посредством более широкого распределения обязанностей между государством, социальными партнерами и индивидуумом. Европейская Стратегия по Трудоустройству начинает решать эти вопросы.

На Лиссабонской встрече Совет установил новые стратегические цели для ЕС на следующее десятилетие, отметив при этом, что они должны обеспечить конкурентоспособность и рост экономики, что в свою очередь позволит создать новые хорошие рабочие места, сопровождаемые высоким уровнем социальной защиты. Предполагается повышение уровня занятости населения со среднего для ЕС 61% в 2000 году до приблизительно 70% в 2010 году, в том числе для женщин — с 51% до 60%. Комиссия надеется, что осуществление этой стратегии позволит снизить зависимость экономики от фактора старения населения, а также уровень зависимости людей друг от друга (между теми, кто работает, и теми, кто на пенсии).

В Докладе выражается озабоченность по поводу недостатка специалистов, несовпадение спроса и предложения по отдельным специальностям. Отмечается дефицит квалифицированных работников в наукоемком производстве, которое призвано обеспечивать базу для экономического роста, а также в низкоквалифицированных областях экономики, таких как сельское хозяйство и туризм, и это характерно даже для тех стран, где наблюдается достаточно высокий уровень безработицы и предпринимаются усилия для борьбы с нею. Дефицит работников может помешать ЕС стать достаточно конкурентоспособным в глобальной экономике.

В то время как в ЕС уже достаточно  скоординированы действия по созданию единого рынка труда, формированию единой политики в этой области, а также в области взаимообмена товаров, услуг, человеческих ресурсов. Роли граждан из так называемых третьих стран (кдуа попадают Россия и другие страны СНГ) – безусловно, очень важной для ЕС — не было уделено должного внимания

Начиная с середины 1980-ых годов в ЕС отмечается все возрастающая поляризация между квалифицированным и неквалифицированным трудом. Количество мигрантов с низким уровнем профессиональной подготовки очень сильно возросло, начиная с 1992 года, вследствие возросшего спроса на их услуги, в частности, в сельском хозяйстве, строительстве, домашнем хозяйстве и сезонных работах, в сферах общественного питания и туризма, а также в некоторых областях промышленного производства. Вместе с тем, сейчас существует тенденция к найму и высококвалифицированных мигрантов — в тех областях, в которых потребность не может быть удовлетворена на внутреннем рынке труда (в частности, компьютерные специалисты).

Положение вновь прибывающих мигрантов достаточно сложное, в основном из–за большого числа нелегальных и контрабандных работников, занятых на территории стран ЕС. Проблема трудоустройства стоит особенно остро для первого поколения мигрантов, и в особенности для женщин. Последние исследования МОТ показали, что этническая дискриминация на рынке труда сильно влияет на возможность трудоустройства мигрантов в некоторых странах ЕС.  Более того, мигранты значительно чаще, чем местное население, вынуждены прерывать учебу. Это часто связано как с языковыми трудностями, в особенности среди вновь прибывших, так и с проблемой адаптации к национальной системе школьного образования.

За последние несколько лет был проведен ряд исследований, пытавшихся оценить то экономическое влияние, которое оказывает иммиграция на развитие различных стран, в частности, Германии, Дании, Австрии. Исследователи пришли к выводу, что существуют две стороны медали — положительная и отрицательная, которые очень тесно переплетены, в особенности на местном уровне. Мигранты в основном позитивно влияют на экономический рост и не создают сложностей для систем социальной помощи принимающей страны. В противовес убеждению, что иммиграция ведет к росту безработицы, исследования доказывают, что мигранты в основном занимают те ниши, которые по каким-то причинам не заняло местное население, даже при наличии высокого уровня безработицы. Позитивная роль миграции, наверное, более ощутима, когда мы говорим о высококлассных специалистах, чьи стандарты отвечают потребностям рынка. Из-за недостоверности данных очень сложно оценить влияние нелегальных мигрантов, которые работают на территории стран ЕС. Они, наряду с легальными трудовыми мигрантами, которые прибывают с краткосрочными визитами, заняты во многих сферах, требующих неквалифицированного труда. Их присутствие может стать препятствием для осуществления более эффективной политики в отношении приезжающих на длительный срок.

В случае найма низкоквалифицированных рабочих возможен конфликт с местным населением, поскольку мигранты часто получают заработную плату гораздо более низкую, чем местные трудящиеся, и иногда работают в условиях, ведущих к эксплуатации и социальному неравенству. С другой стороны, концентрация в каком-то регионе или секторе экономики большого числа мигрантов свидетельствует о потребностях рынка именно в дополнительной рабочей силе и представляет определенную помощь местной экономике.

Пока в некоторых странах экономические сложности в определенных секторах экономики, которые традиционно привлекают мигрантов (строительство, шахты, производство), обуславливают более высокий уровень безработицы мигрантов, чем коренного населения. Однако становится очевидным, что мигранты более находчивы в выборе ниши, которую они бы могли занять на рынке труда. Они переходят в сферу обслуживания или же открывают собственный, чаще малый, бизнес.

В Докладе подчеркивается необходимость разработки эффективной интеграционной политики для граждан третьих стран, чтобы обеспечить им достойный уровень жизни и условия труда и тем самым увеличить их вклад в принявшее их общество. Отсутствие такой политики приведет к дискриминации, социальной изоляции и, как результат, к огромным долговременным потерям в обществе.

Трудовая миграция

Получить данные по этому виду миграции еще сложнее, чем по иностранному населению в целом. Проблема состоит в том, чтобы определить, кого включать в эти данные и какие методы сбора информации использовать. В 1998 году в странах Западной Европы  находилось около 7,54 млн. зарегистрированных иностранных рабочих (Таблица 1). Это примерно на 26,5% больше по сравнению с 1988 годом (5,96 млн.), но только на 2% больше, чем в 1994 году (7,4 млн.). Эта тенденция контрастирует с ситуацией в 1990 годы, когда количество иностранных рабочих в Западной Европе снизилось всвязи с кризисом в экономике.

Таблица 1
Численность иностранной рабочей силы в странах Западной Европы (1), тыс. чел.

	1980	1985	1990	1995	1996	1997	1998
Австрия (2)	174,7	140,2	217,6	316,8	319,7	298,8	298,6
Бельгия (3)	—	179,7	—	328,8	343,8	—	—
Дания (4)	—	56,5	68,8	83,8	87,9	106,4	116,6
Финляндия (5)	4,5	6,8	13,0	25,5	29,7	32,5	—
Франция (6)	1458,2	1649,2	1549,5	1573,3	1604,7	1569,8	—
Германия (7)	2015,6	1586,6	1837,7	2128,7	2067,7	2001,8	1987,5
Греция (8)	—	—	23,2	27,4	28,7	29,4	—
Ирландия (9)	—	34,0	34,0	42,1	43,4	—	—
Италия	—	—	380,9	—	—	—	—
Люксембург (10)	51,9	55,0	84,7	111,8	117,8	124,8	134,6
Нидерланды (11)	188,1	165,8	197,0	221,0	218,0	208,0	—
Норвегия (12)	—	—	46,3	51,9	—	—	—
Португалия (8)	—	—	36,9	84,3	86,8	87,9	—
Испания (13)	—	—	85,4	138,7	161,9	176,0	190,5
Швеция (14)	234,1	216,1	246,0	220,0	218,0	220,0	219,0
Швейцария (15)	501,2	549,3	669,8	728,7	709,1	692,8	691,1
Турция	—	—	—	—	16,3	21,0	23,4
Великобритания (16)	—	808,0	882,0	862,0	865,0	949,0	1039,0

Источники: OECD SOPEMI Correspondents, National Statistical Offices

Примечания:

1. Включая безработных, за исключением Бенилюкса и Великобритании. Пограничные и сезонные рабочие не включены, если не указано обратное.
2. Среднегодовое количество. Выданные разрешения на работу плюс остающиеся действительными разрешения. Цифры могут быть переоценены, так как некоторые лица имеют более чем одно разрешение. Самозанятые исключены. Данные за 1990 и 1991 годы нуждаются в уточнении в связи с временным избыточным выпуском разрешений на работу относительно числа вакансий, занятых иностранцами, в период между августом 1990 года и июнем 1991.
3. За исключением безработных и самозанятых.
4. Данные о зарегистрированном населении на конец ноября каждого года, не включая декабрь (конец декабря).
5. Оценка деятельности в  1980х годах  (немного меньше  50%).
6. Данные на март каждого года, по исследованию рабочей силы.
7. Данные на 30 сентября каждого года. Включают пограничных рабочих, но не самозанятых. Данные относятся к Восточной Германии .
8. За исключением безработных.
9. Данные за 1991 год не включают безработных.
10.  Данные на 1 октября каждого года. Иностранцы в трудоустройстве, включая учеников, стажеров и пограничных рабочих. Не включая безработных.
11. Оценки на 31 марта, включая пограничных рабочих, за исключением самозанятых и членов их семей, а также безработных.
12. За исключением безработных. Данные на второй квартал.
13. Данные из ежегодных исследований рабочей силы.
14. Данные 1990-92 годов исправлены.
15. Данные на 31 декабря каждого года. Количество иностранцев с годовым разрешением на жительство (обладатели разрешений на период до 12 месяцев, начиная с 31 декабря 1982 года). и обладатели разрешений на постоянное жительство, занимающиеся  прибыльной деятельностью.
16. За исключением безработных.

Изменения численности иностранной рабочей силы варьировались по странам. При этом численность иностранной рабочей силы увеличивалась медленнее, чем общее количество иностранцев в стране. В 1998 году зарегистрированное количество иностранной рабочей силы в Германии (1,99 млн. чел.) было на 1,4 % ниже, чем в 1980, тогда как общее число иностранных граждан в стране увеличилось на 64,4 %.. Эти цифры не включают в себя этнических немцев, возвращающихся в Германию из Восточной и Центральной Европы и бывшего Советского Союза. С 1980 по 1988 годы число иностранных рабочих в Австрии возросло на 71% (124,000) по сравнению со 161% возрастания иностранного населения в целом.

В Германии и Швейцарии отмечается снижение численности иностранной рабочей силы, по контрасту с ними Австрия, Ирландия, Люксембург, Португалия и Испания имели достаточно большой ее прирост. Цифры по Великобритании возросли, в особенности в 1997-98 годах. Частично это объясняется реакцией на экономический подъем, но также это отражает и возросшие успехи статистиков в деле регистрации иностранных рабочих в этой стране. В большинстве стран реальное число иностранных рабочих гораздо выше, чем регистрируемое, во многом благодаря присутствию на рынках труда нелегальных работников, а с позиций рынка труда определить число незарегистрированных рабочих куда важнее, чем число незарегистрированных резидентов в целом.

Большинство иностранных рабочих в Западной Европе в 1998 году (как и большинство иностранного населения, находившегося на ее территории) было сконцентрировано в Германии и Франции (3,56 млн. человек). В Великобритании их число также превышало миллион.

В каждой стране среди иностранной рабочей силы преобладают определенные этнические группы. В Германии это турки, югославы, итальянцы, во Франции — португальцы, алжирцы, марокканцы, в Великобритании – ирландцы. Турки представляют собой самую большую этническую группу иностранных рабочих в Германии, в Нидерландах и вторую по величине в Австрии, югославы наиболее представлены в Австрии, затем в Швеции и Швейцарии, итальянцы — в Швейцарии и Бельгии. Марокканцы являются второй по величине группой в Бельгии и Нидерландах.

Середина 80-х стала поворотным моментом в иммиграции в Западную Европу, в ней стали все более преобладать трудовые потоки во всех странах. Эти тенденции продолжались до начала 1990-х. Затем наблюдался резкий спад трудовых  миграций. Последние несколько лет происходит повторное увеличение потока в такие страны как Люксембург, Испания, Германия. Великобритания (Таблица 2). Это реакция на экономический подъем, которая также отражает заинтересованность этих стран в высокопрофессиональной иностранной рабочей силе. Но статистика все равно недооценивает эти потоки в целом, так как в Германии из них исключают этнических немцев. К сожалению, нет достоверной информации по выезжающим рабочим, что не позволяет воссоздать целостную картину трудовых потоков.

Таблица 2
Иммиграция иностранной рабочей силы в страны Западной Европы, тыс. чел.

	1985	1990	1995	1996	1997	1998
Австрия (1)	34,0	103,4	15,4	16,3	15,1	15,4
Бельгия	1,9	—	2,7	2,2	2,5	—
Дания (2)	—	2,8	2,2	2,7	3,1	3,2
Франция	9,7	22,4	13,1	11,5	—	—
Германия	33,4	138,6	270,8	262,5	285,3	275,5
Ирландия  (3)	—	3,4	4,3	3,8	4,5	5,6
Люксембург (4)	6,9	16,9	16,5	19,0	—	—
Испания (5)	—	51,2	100,3	121,7	—	—
Швейцария (6)	25,4	46,7	27,1	24,5	—	—
Великобритания (7)	—	55,0	51,0	50,0	59,0	68,0

Источники: OECD SOPEMI Correspondents, National Statistical Offices

Примечания:

1. Данные за все годы охватывают исходные разрешения на работу для прямого потока из-за рубежа и первого потока иностранцев на австрийский рынок труда. Благодаря изменению в административной практике, данные, начиная с 1986 года, не сравнимы с данными предыдущих лет. В данных за 1994 год есть разрыв в результате вступления Австрии в EEA. Начиная с 1994 года, только граждане стран не Восточной Европы нуждаются в разрешении на работу.
2. Разрешения на жительство в связи с трудоустройством. Северные граждане не включены.
3. Разрешения на работу, выданные и продленные для представителей граждан не Восточной Европы.
4. Данные охватывают и прибываюших иностранных рабочих, и жителей, впервые принятых на рынке труда.
5. Выданные разрешения на работу.  Данные на 1996 предварительные.
6. Сезонные и пограничные рабочие не включены.
7. Данные по исследованию рабочей силы.

В то время, как после падения коммунистических режимов постоянная эмиграция в Западную Европу из стран Восточной Европы была гораздо меньше, чем предполагалось, трудовая миграция, наоборот, превысила все ожидания. Причины достаточно очевидны: свобода выезда, наряду с возрастанием безработицы и снижением жизненного уровня некоторых групп населения в Восточной Европе и куда более высоко оплачиваемая работа (хотя бы и нелегальная) в Западной.

В странах Западной Европы по оценкам Евростата работает примерно 376 тыс. человек, прибывших из бывшего Советского Союза, из них 254 тыс. в Германии, 30,2 тыс. в Финляндии, 23 тыс. в Великобритании, 19,8 тыс. в Греции.

Иностранные рабочие представляют собой практически весь спектр профессий в странах иммиграции, но в большинстве случаев они наиболее полно представлены в третичном и четвертичном секторах экономики, нежели в промышленности. Большое количество иммигрантов направляется в сферу наукоемкого производства, и государственная система выдачи разрешений на работу  во многих странах способствует привлечению таких работников. С другой стороны, большинство работников, занятых низкоквалифицированным трудом, в основном в сфере обслуживания и уборки, нашли свои места нелегально.

Наблюдается все большая концентрация иностранных работников в определенных секторах, например, в горно-угольной промышленности и в промышленном производстве вообще в Германии, в строительстве во Франции, Люксембурге, в некоторых областях сервисного обслуживания в Великобритании. В некоторых странах в последние годы  иностранные работники были даже чрезмерно представлены в промышленном производстве, в котором занятость снижается быстрее, чем в других секторах экономики.  Этим как раз и объясняется достаточно высокий уровень безработицы среди иностранного населения по сравнению с местным в ряде стран.

Миграция высококвалифицированных рабочих

Миграция высококвалифицированных рабочих стала привлекать к себе внимание в последние годы, в основном с середины 1980-х. Это явление   — дитя глобализации. Сейчас широко признается тот громадный вклад и польза, которые приносятся этими видами миграции экономике. Просматривая разрешения на работу, выданные большинством Европейских государств, можно определить, что научные, технические и управленческие кадры высокой квалификации и есть те, кто эти разрешения получил:  например, в Великобритании на них приходится до 80% выданных разрешений. Внутри Западной Европы уже сложилась своя система обмена «мозгами»,  налагаемая на уже существующую систему свободного передвижения специалистов внутри Европейской Экономической Зоны. К этой системе добавились несколько новых штрихов, возникших как часть интеграционных процессов в европейской экономике в целом.

В последние годы некоторые страны Западной Европы предприняли шаги по увеличению иммиграции высококвалифицированных кадров. Германия предоставляет систему «Зеленых карт» для привлечения 20,000 компьютерных специалистов с целью заполнения существующих вакансий, но она испытывает определенные трудности, чтобы найти такое количество потенциальных иммигрантов данного профиля. Правительство Великобритании также предложило органам, занимающимся выдачей рабочих разрешений, увеличить набор высококвалифицированных мигрантов, в частности компьютерных специалистов и медицинского персонала.

Большинство дискуссий по поводу утечки мозгов фокусируется на их перемещении с востока на запад. После коллапса коммунистического режима в научном секторе в странах Восточной Европы, снижение численности работников произошло очень быстро. При этом большинство работников, покинувших сектор, остались в своей стране, просто нашли себе работу в другой области, например, в частном секторе. Снижение финансирования, сокращение сотрудников, закрытие научных центров привели к возрастанию интеллектуальной миграции.

Миграция высококвалифицированных кадров не происходит только в одном направлении. Вследствие того, что экономика региона становится более интернационализированной, здесь заметно значительное влияние Запада, откуда рабочая сила привлекается в качестве консультантов, в особенности в международных компаниях, профессоров, лекторов и др. Этот процесс, похоже, в будущем будет только нарастать.

Исследования примерно определяют от 1,16 – 1,96 млн. интеллектуальных иммигрантов в страны ЕС из Восточной и Центральной Европы за период в 15 лет, что примерно равняется 1,89%–3,2 % по отношению к населению стран ЕС.

Управление миграционным потоками

В 1998 году в странах Западной Европы насчитывалось 15,7 млн. иностранных граждан (Таблица 3). Их численность зависит не только от величины миграционных потоков, но и от политики интеграции иностранцев в население страны. Остановимся кратко на основных методах регулирования.

Таблица 3
Численность иностранных граждан в странах Западной Европы, тыс. человек

	1980	1985	1990	1995	1996	1997	1998
AUSTRIA	282,7	304,4	456,1	723,0	728,0	732,7	737,3
BELGIUM (1)	—	846,5	904,5	909,7	911,9	903,1	892,0
DENMARK	101,6	117,0	160,6	222,7	237,7	237,7	256,3
FINLAND	12,8	17,0	26,3	68,6	73,8	81,0	85,1
FRANCE (2)	—	3752,2	3607,6	—	—	—	—
GERMANY (3)	4453,3	4378,9	5241,8	7173,9	7314,0	7365,8	7319,6
GREECE	213,0	233,2	229,1	153,0	155,0	165,4	—
IRELAND	—	—	80,8	96,1	117,8	114,4	111,0
ITALY (4)	298,7	423,0	781,1	991,4	1095,6	1240,7	1250,2
LUXEMBOURG	94,3	98,0	110,0	132,5	138,1	142,8	147,7
NETHERLANDS	520,9	552,5	692,4	725,4	679,9	678,1	662,4
NORWAY (5)	82,6	101,5	143,3	160,8	157,5	158,0	165,1
PORTUGAL (6)	49,3	80,0	107,8	157,0	168,3	175,3	178,1
SPAIN	182,0	241,9	407,7	499,8	539,0	609,8	719,6
SWEDEN (7)	421,7	388,6	483,7	531,8	526,6	522,0	499,9
SWITZERLAND (8)	892,8	939,7	1100,3	1363,6	1370,6	1372,7	1347,9
TURKEY	—	—	—	—	68,1	135,9	162,2
UNITED KINGDOM	—	1731,0	1875,0	1948,0	1934,0	2066,0	2207,0

Источники: Евростат, Совет Европы, OECD SOPEMI Correspondents, National Statistical Offices

Примечания:

1. В 1985 году, как последствие модификации национального кода, некоторые лица, ранее считавшиеся иностранцами, были включены в категорию граждан. Это привело к заметному уменьшению иностранного населения.
2. Переписи населения  4/3/82 и 6/3/90. Количество по переписи  20/2/75  —  3442.4.
3. Данные на  30/10 с 1984 до 1990 и на  31/12 для всех остальных лет. За исключением 1991 и 1992 годов, данные относятся к Восточной Германии.
4. Данные проверены с учетом регулирования в  1987-88 и 1990 годах. Источник: Министерство Внутренних Дел.
5. С 1987, включены лица, ищущие убежища, чьи просьбы были рассмотрены. Количество за более ранние годы немного меньше.
6. Количество за 1993 год включает оценочную величину  39,200.
7. Некоторые иностранные разрешения на короткое пребывание не включены  (в основном граждане других Северных стран).
8 исло иностранцев с годовым разрешением на жительство (начиная с  31/12/82, включая обладателей разрешений менее чем на 12 месяцев) и обладателей разрешений на постоянное жительство. Сезонные и пограничные рабочие не указаны. Данные 1993 года из Sopemi. Цифры 1994 года  — на апрель.

Европейский Совет в Тампере подчеркнул необходимость комплексного подхода к управлению и регулированию миграционных потоков, включая политические, общечеловеческие и экономические аспекты, посредством вовлечения в это управление и стран выезда и стран транзитного проезда. Совет подчеркнул, что регулирование миграционных потоков включает в себя интенсивный диалог между странами приема, транзита и мигрантами как таковыми. Ключевым элементом должна служить информационная кампания, благодаря которой потенциальные мигранты могут узнать обо всех способах легальной миграции и о том, что их ждет в стране приема, об опасности нелегальной миграции и нелегальных перевозок. Совет полагает, что шаги, предпринятые по разработке единой визовой политики для ЕС, должны быть соотнесены с мерами по предотвращению подделки и незаконного использования въездных документов.

Эффективный менеджмент миграционных потоков требует мониторинга и должен сопровождаться мерами по регулированию передвижений. Скоординированный подход к борьбе с нелегальной миграцией является отправной точкой для создания более открытой миграционной политики в странах ЕС. Феномен нелегальной миграции содержит  ряд взаимосвязанных фаз, и каждая должна быть рассмотрена и решена в отдельности посредством подбора определенных решений. Эти меры могут включать в себя действия в странах выезда и транзита, создание политики сотрудничества и обмена знанием и опытом по поводу нелегальных перевозок, которые по своей природе интернациональны, действия на пунктах въезда (включая пограничный контроль и визовую политику), предотвращение незаконных перевозок, помощь жертвам и их гуманитарную репатриацию.

Важный элемент в процессе регулирования, которому должен быть отдан приоритет, это добровольное возвращение тех, кому не удалось получить разрешение на проживание, работу и т.д. в странах ЕС, или тех, кто не может больше находиться на территории ЕС. В случаях, когда призыв к добровольному возвращению не будет услышан, интеграционная иммиграционная политика должна гарантировать силовое возвращение. Наиболее сильным фактором, который мог бы стимулировать возвращение граждан, незаконно пребывающих в стране, было бы подписание реадмиссионных соглашений. Комиссия продолжит работу над выработкой единых стандартов по принятию решений о выдворении, задержании и депортации, которые должны быть и эффективны, и гуманистичны.

Регулирование экономической миграции должно четко соотноситься с рыночными запросами. Признание необходимости выработки согласованной политики, касающейся трудовых мигрантов, должно вдохновить ЕС быстро и эффективно реагировать на требования, предъявляемые рынком труда на национальном, региональном и местном уровнях, определять изменения сущности этих требований и взаимоувязывать их в целях создания более гибкой системы регулирования иммиграции в страны ЕС.

Легализация иммигрантов

Самым сложным здесь остается вопрос о том, кого же собственно признавать иммигрантом. Казалось бы, самый простой ответ на этот вопрос состоит в том, что иммигранты – это люди, имеющие чужую национальность. Так, в Великобритании насчитывается 2,6 млн. человек, которых обычно считают иммигрантами. Большинство из них являются британскими гражданами. Место рождения также не может быть надежным критерием. Например, две трети детей немецких иммигрантов были рождены в Германии.

В странах со старыми колониальными связями возникает особенно много двусмысленностей и парадоксов. Так, французское правительство считает, что человек, приехавший с заморской территории, такой как, например, Гваделупа, является членом нации, если он имеет французский паспорт. Правительство Нидерландов, с другой стороны, считает человека, имеющего голландский паспорт и приехавшего с неподалеку расположенного острова Святого Мартина, иммигрантом. Все это делает статистический анализ иммиграции похожим на работу фокусника, в результате чего получаются различные несоответствия не только между странами, но и внутри одной страны: во Франции в начале 80-х годов, например, различные министерства давали оценку общего количества иностранцев с разницей в 0,5 млн. человек.

Гражданство

Гражданство является одним из наиболее точных концептуальных якорей в этом море противоречий. Если кто-то имеет один (или большее количество) паспортов, становится ясным, какого рода правами он или она обладают. Большинство людей получают гражданство при рождении, однако, какое в точности гражданство они получают, зависит от национальных законов страны рождения. Двумя основными принципами являются «право крови» и «право земли».

Право крови гарантирует гражданство в соответствии с национальностью отца (или, если это внебрачный ребенок, — матери). Говорят, что этот принцип происходит от кочевых сообществ, где род человека и его семья или племенные связи имели первостепенное значение. Такой принцип обычно используют страны, в которых нации существовали значительное время до возникновения современного государства (например, немецкий народ).

Страны, из которых в прошлом была большая эмиграция, такие как Норвегия и Швеция, также могут выбрать право крови, поскольку предоставление гражданства детям эмигрантов позволяет стране поддерживать контакты с диаспорами за рубежом. Право крови применяют большинство Западных и Северных Европейских стран. Это означает, что потомки эмигрантов все еще могут  вернуться и получить гражданство страны своих предков. Латиноамериканцы могут снова стать гражданами Италии, Португалии или Испании при условии, что они предъявят доказательства соответствующего происхождения. В настоящее время миллионы «этнических немцев» живут за рубежом, и они могут заявить свои права на восстановление жительства и гражданства в Германии.

Право земли предполагает предоставление гражданства каждому, рожденному в пределах границ государства. Считается, что это право было распространено преимущественно среди оседлых сообществ, которые придавали большое значение земле, на которой они жили. Это право применялось в таких странах как США, Канада и Австралия, где (за исключением разбросанных туземных племен) до колонизации не было единой нации, поскольку (по крайней мере, в прошлом) в этих странах считалось необходимым поощрять иммиграцию. Право земли давало вновь прибывшим и большее чувство уверенности. Англосаксонские и латиноамериканские страны тоже часто применяли это право.

Право земли имеет ограниченный характер, поскольку не предоставляет автоматического права на жительство людям, рожденным в любой другой стране. Однако, его либеральность проявляется в том, что дети иммигрантов, рожденные в данной стране, могут получить гражданство, независимо от того, пробыла мать в стране 30 лет или 30 секунд. Для некоторых людей это открывает прекрасную возможность для иммиграции. Многие мексиканские женщины в последние дни беременности пересекают границу, чтобы родить своих детей на территории США. Американо-мексиканская граница между Браунсвиллом и Ларедо усеяна клиниками, а акушерки получают от 200 до 700 долларов США за прием каждого маленького нового американского гражданина.

На практике многие страны применяют комбинацию двух указанных принципов. Они могут также менять баланс между ними для того, чтобы лучше приспособиться к современным условиям. В Великобритании традиционно применялось право земли, но определенные места трактовались достаточно смутно, поскольку это понятие было расширено так, что включало британские колонии, а также страны, которые после завоевания независимости остались в рамках Британского Сообщества. Это означает, что до 1981 года около 900 млн. человек могли претендовать на получение гражданства «Соединенного Королевства и колоний» и таким образом получить большинство привилегий британских граждан. Перед угрозой широкомасштабной иммиграции из «Нового» (не белого) Сообщества британское правительство в 1981 году приняло Акт по национальности, в котором указано, что автоматически гражданство присваивается только тем детям, которые рождаются на территории Великобритании. Был введен и элемент права крови, поскольку было выдвинуто условие, что по крайней мере один из родителей должен постоянно проживать на территории Великобритании.

Франция также имеет гибридную систему. Здесь основным принципом является право крови: дети французских граждан автоматически становятся французскими гражданами, даже если они рождаются за рубежом. Однако Франция применяет и элементы права земли: дети, рожденные во Франции от родителей-иммигрантов, могут получить французское гражданство, когда они  достигнут совершеннолетия, при условии, что они проживали во Франции в течение предыдущих 5 лет, не сидели в тюрьме и не отказывались от получения гражданства.

Другие страны, применяющие право крови, в последнее время также добавили элементы права земли. С января 1992 года Бельгия автоматически предоставляет гражданство иммигрнтам в третьем поколении в возрасте до 18 лет, а тем, кто старше 18, можно просто заявить о желании получить гражданство при очередной регистрации населения. Даже иммигранты во втором поколении в возрасте до 12 лет могут получить бельгийское гражданство по просьбе их родителей. В Дании и Нидерландах также были приняты законы, которые позволяют детям иностранцев более просто получать гражданство, если один из родителей родился в этой стране.

Арабские страны имеют двойственные национальные определения. Большинство из них считают, что в принципе арабы представляют собой единый народ, но они также признают существование отдельных суверенных государств. Конституции Сирии, Египта, Иордании, Кувейта и ОАЭ выделяют при определении гражданства арабов в особое положение. Но эти и большинство других арабских стран применяют право крови со вспомогательной ролью права земли.

Гражданство государства напоминает членство в клубе, хотя в этом случае клуб имеет необычно много прав. Государство не только предоставляет себе право выбирать, кто может стать его членом, но также и право решать, кто может его покинуть. Граждане не могут в одностороннем порядке отказаться от своего гражданства, а могут сделать это только  по согласию государства. Это условие, которое гарантирует, что индивидуум не может быть лишен гражданства или абстрактного права получить место жительства в какой-либо стране. Однако некоторые страны отказываются разрешать отречение от гражданства: если ты грек, например, то ты всегда будешь греком, если ты марокканец, ты всегда будешь марокканцем (хотя и грекам, и марокканцам разрешается принять и другую национальность).

Натурализация

Конечно же, страны могут предоставлять гражданство иммигрантам посредством процесса натурализации. И здесь опять существует два подхода. Страны, такие как Швеция и Канада, активно поощряют иммигрантов получать гражданство как можно скорее, считая, что благодаря этому процесс интеграции происходит более гладко. Германия и Швейцария, с другой стороны, рассматривают предоставление гражданства как конец процесса – награду за успешную интеграцию. Как результат, показатели натурализации существенно отличаются по странам.

Страны управляют доступом к натурализации посредством ввода ряда условий. Наиболее существенным является  достаточный (квалификационный) период действительного, или эффективного, нахождения в стране. Он может быть совсем небольшим, один или два года. В большинстве случаев он составляет пять лет, как в Швеции или Нидерландах. Швейцария имеет один из самых длительных квалификационных периодов – 12 лет. Только в Израиле не существует квалификационного периода: еврейские иммигранты считаются гражданами этой страны с момента их прибытия туда всвязи с религиозной общностью или общностью происхождения. В Японии квалификационный период составляет 5 лет, но он уменьшен до 3 лет для категории «никей» – детей японской национальности, рожденных за рубежом. В арабских странах данный период гораздо меньше для этнических групп других арабских стран. Сирия и Иордания вообще отказались от квалификационного срока для арабов.

Другое условие натурализации может включать доказательство хорошего поведения в прошлом и декларацию хорошего поведения в будущем. Например, в Бельгии это включает гарантию стремления интегрироваться в общество, а в Великобритании – декларацию лояльности по отношению к короне. Несомненно, может потребоваться также знание языка, как это сделали во Франции и Германии, равно как и во многих арабских странах.

В США после выполнения всех основных требований и ответа на серию простых вопросов (типа «Кто был автором Конституции?») успешно прошедший кандидат должен поклясться в верности флагу. Это делается для того, чтобы подчеркнуть, что гражданство включает в себя как обязанности, так и права.

Однако  многие иммигранты, даже если они хотят жить в данной стране, не хотят становиться ее гражданами. В 1988 году премьер-министр Австралии объявил этот год «годом гражданства» в надежде, что это подтолкнет к его принятию примерно миллион людей, которые выполнили условия для предоставления им гражданства, но не подавали заявления на его получение. Подобное явление также было отмечено в Северной Америке и в большинстве европейских государств. Во время австралийской кампании было проведено исследование отношения населения к натурализации. Более четверти лиц, не являющихся гражданами, заявили, что они не собираются натурализоваться, либо не видят в этом преимуществ. Еще большее количество людей отказались изменить свою национальность. Аналогичное отношение довольно часто встречается и в Европе.

Права иммигрантов

Право, на которое иммигранты могут претендовать в принимающей их стране, зависит в определенной степени от их юридического статуса, который может представлять полный спектр возможных позиций – от полноправного гражданина до нелегального иммигранта.

Граждане-иммигранты могут быть гражданами либо вследствие натурализации, либо потому, что они являются детьми родителей-иммигрантов. Это должно давать им тот же набор юридических прав и обязанностей, как и остальным гражданам. Они могут голосовать на национальных выборах, занимать государственные должности, а также работать на любой работе. На практике многие граждане-иммигранты, в особенности те, кого относят к этнической группе, имеют намного меньше экономических возможностей, чем большинство населения.

Постоянно проживающие

Это иммигранты, не являющиеся гражданами данного государства, но имеющие статус «постоянно проживающих». Они имеют доступ к большинству общественных институтов, включая социальное страхование, жилье и здравоохранение. Обычно их нельзя вынудить покинуть страну, если они вдруг окажутся безработными. Во многих случаях они также могут иметь право голоса, хотя в этом отношении часто могут быть ограничения. Например, в Нидерландах иностранцы, прожившие минимум пять лет, имеют право голоса только на выборах в местные органы. В некоторых случаях они также могут быть избранными: в Швеции в 1988 году 100 иностранцев были избраны в муниципальные советы. Срок, который необходимо прожить в стране, чтобы получить статус «постоянно проживающего», широко варьируется от страны к стране: например, в Швеции – 1 год, в Швейцарии – 5 лет. Например, турецкие рабочие обнаружили, что статус «постоянно проживающего» намного легче получить в Нидерландах (его имеют 90% иммигрантов), чем в Германии (лишь 50%). Наиболее часто встречающимся ограничением для постоянно проживающих является то, что они не имеют права занимать государственные должности. Например, в Австралии они не могут стать государственными служащими.

Временные мигранты

Представители этой категории обычно имеют визу и разрешение на работу на определенный период времени. Некоторые из них совершают ежедневные поездки через границу. Другие являются сезонными рабочими, которые приезжают всего лишь на несколько месяцев. В Европе большое количество рабочих путешествует с Востока на Запад, чтобы помочь фермерам или чтобы подработать в отелях. Временные работники обычно имеют очень низкий уровень социальной защиты, поскольку они не живут в стране достаточно длительный период, чтобы внести вклад в системы социального страхования. В США временные работники не могут получать пособие по инвалидности, поскольку они не платили налогов, они также обычно не получают пособие по безработице. Получение медицинской помощи также часто бывает проблематичным. Большинство стран Персидского залива, которые ввели бесплатное медицинское обслуживание для своих граждан, не распространяют его на иммигрантов, которые должны в этом случае полностью полагаться на своих работодателей. Временные мигранты во всех странах должны иметь те же самые права по занятости и уровню зарплаты, как и коренные жители, даже если им в этом отказывают. Например, в 1992 году во Флориде суд определил, что 15000 рабочих с Карибских островов, которые ежегодно приезжали в США для сбора сахарного тростника, получили право на компенсацию в размере 50 млн. долларов, потому что они не получали заработную плату в полном объеме.

Нелегальные мигранты

Положение этой категории мигрантов самое ненадежное, поскольку их могут в любое время депортировать. Однако это не означает, что они полностью лишены каких-либо прав. Не говоря уже об их праве на гуманное обращение, они могут при определенных условиях получить другие формы защиты. Например, в США Верховный Суд постановил, что дети нелегальных мигрантов могут иметь свободный доступ к системе образования, поскольку конституция провозглашает равную защиту закона для всех жителей страны, являются они гражданами или иностранцами. Нелегальным иммигрантам в отдельных случаях может быть предоставлена медицинская помощь (бесплатное лечение для бедняков): в 1993 году в Калифорнии около 300 тыс. иностранцев получили медицинскую помощь без документов. В Японии даже нелегальные рабочие получают компенсацию за несчастные случаи на работе. Хотя нелегалам официально не предоставляется медицинская помощь, они все равно часто ее получают: около 60% иностранцев, обращающихся в больницы, не имеют медицинской страховки, большинство же больниц обычно их принимают.

Права «рабочих-иммигрантов» преимущественно были определены на национальном уровне. Международный закон только регулирует отношения между государствами и не относится непосредственно к индивидууму. Однако своего рода формой закона в отношениях между странами может служить то, что каждое государство вправе потребовать, чтобы права его граждан за рубежом уважались (иностранцы имеют право на отношение к ним в соответствии с международными стандартами юстиции) и чтобы отношение  к ним было таким же, как и к коренным жителям. Иммигранты также имеют основные права человека, которые проистекают из их существования как личности, а не из их членства в каком-либо сообществе или государстве. В обычном понимании сюда входят свобода от притеснений и пыток, а также свобода совести, мысли и убеждений.

В 1948 году члены ООН приняли Всемирную Декларацию прав человека. Статья 23 специально касается работы, в первом ее абзаце записано: «Каждый имеет право на работу, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия работы, а также на защиту от безработицы». Однако это всего лишь декларация принципа. Для того, чтобы перевести эти идеи в более обязующую форму, в 1966 году были подписаны два соглашения. При их ратификации правительство принимает на себя определенные юридические обязательства. Первым является Международное Соглашение по гражданским и политическим правам, которое определяет такие права, как право на самоопределение, на свободу от пыток и от произвольного ареста. Второе – это Международное Соглашение по экономическим, социальным и культурным правам. К настоящему времени первое соглашение ратифицировали 3 страны, второе – 96 стран.

МОТ и ООН имеют в настоящее время значительное количество конвенций и соглашений, которые касаются таких явлений, как рабство, дискриминация по отношению к женщинам и дискриминация в получении образования. МОТ имеет также две конвенции (№97 от 1949 года и №143 от 1975 года), которые определяют минимальный уровень обращения, который должен быть обеспечен по отношению к рабочим-мигрантам. Они были ратифицированы 40 и 17 странами соответственно. Многие другие страны не ратифицировали конвенции №97 т №143 потому, что они не пожелали предоставить иностранцам все указанные в них права. Ратификация – это не простое решение. Если государство ратифицирует конвенцию, а затем окажется, что оно не выполняет ее полностью, МОТ может привлечь к этому внимание международной общественности. Это вызовет затруднения для правительства как на национальном, так и на международном уровнях. Поэтому многие страны не спешат с ратификацией.

---

Об авторе: Щербакова Наталья Ивановна — координатор программ по миграции московского бюро Международной Организации Труда (МОТ).

Оригинал этого материала опубликован на сайте «Русский архипелаг».