Власть Нижнего: сценарии будущего на базе настоящего

«Власть – это такой стол, из-за которого никто добровольно не
встанет».
Фазиль Искандер

11 марта 2014 года в Государственную Думу Федерального Собрания
РФ был внесен законопроект № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Я писал о содержании этого законопроекта в статье «Имя будущего губернатора Нижегородской
области уже известно…?», — размещенной на данном сайте полмесяца назад. Большинство
политологов и действующих политиков скептически отнеслось к перспективам данного
законопроекта. Дескать, мало ли чего у нас не предлагают депутаты? Мол, есть законопроекты,
годами пылящиеся «под сукном» госдумовской канцелярии. Сразу же оговорюсь: лично
я являюсь сторонником прямых выборов всех представителей власти. Но надо быть реалистом.
И если развитие политического процесса в нашей стране сегодня идет по иному руслу,
следует, прежде всего, внимательно оценить нюансы настоящего, дабы вовремя приготовиться
к сценариям будущего.

На то, что законопроект № 469827-6 отражает устремления сегодняшней
правящей элиты, указывает несколько фактов. Это и то, внесли законопроект известные
представители фракций «Единая Россия» и ЛДПР. Это и то, что за полмесяца со дня
внесения законопроекта число депутатов, подписавшихся под ним, существенно выросло.
Наконец, это и то, что первое слушание законопроекта № 469827-6 «О внесении изменений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» назначено уже на 15 апреля сего года.

Значит пора уже, отбросив в сторону все сомнения, рассмотреть законопроект
с точки зрения перспективы развития политического управления в нашем родном городе
– Нижнем Новгороде. При первом рассмотрении зримо представляются три вероятных сценария
будущего на базе настоящего. Но, прежде, чем переходить к описанию этих сценарных
планов, я должен напомнить читателю основные положения законопроекта № 469827-6.
Их всего четыре.

Во-первых, согласно законопроекту № 469827-6, в городах, имеющих
районное деление, прямые выборы депутатов городской думы отменяются. Вместо этого,
каждый район города должен выбрать собственную (районную) думу. В Нижнем Новгороде
8 районов. Следовательно, будет избрано 8 районных дум. Затем каждая районная дума
делегирует несколько своих представителей в состав городской думы Нижнего Новгорода.
Законопроектом № 469827-6 рекомендуется равновеликий принцип делегирования. То есть
независимо от численности избирателей, проживающих в каждом районе, каждая районная
дума делегирует равное число представителей в городскую думу.

Во-вторых, Глава города избирается не на всенародных выборах. И
даже не депутатами, избранными всенародно. Он избирается депутатами, делегированными
в состав городской думы от районов. То есть он избирается «выборщиками». При этом,
если сегодняшний состав городской думы отражает пропорции территориального состава
города (самый большой Автозаводский район представлен 6 депутатами, тогда как самый
маленький – Приокский – двумя депутатами), то будущая городская дума эту пропорциональность
утрачивает. Следовательно, будущий Глава города будет избран среднестатистическими
выборщиками, отражающими интересы консервативного центра.

В-третьих, каждый район города обретает большую самостоятельность
в составе городского управления, ибо получает возможность формирования собственного
бюджета, а не жизни «по смете расходов», как это происходит ныне. В связи с этим,
на депутатов районных дум возлагается большая степень ответственности. Им надо будет
заботиться не только о контроле за действиями чиновников районной администрации,
но и об оптимизации условий для расширения бюджетоформирующей базы. Депутаты районной
думы выберут из своего числа Главу района, а также будут участвовать в формировании
конкурсной комиссии по заключению контракта с кандидатом на пост Главы администрации
района.

В-четвертых, решение о заключении контракта с кандидатом на пост
Главы Администрации Нижнего Новгорода вынесет конкурсная комиссия, состоящая на
50% из числа депутатов городской думы и на 50% из числа представителей губернатора
области.

Конкурсные комиссии по заключению контрактов с Главами районных
администраций формируются в подобных пропорциях. 50% членов этих комиссий составляют
депутаты районной думы, а 50% — представители Главы администрации города Нижнего
Новгорода.

Такова нормативная база, на основе которой и могут быть разыграны
сценарии властного управления Нижним Новгородом в ближайшем будущем.

Сценарий 1: «Исполнительная власть – всё, представительная –
ничто!»

Сценарий базируется на предположении о том, что действующей ныне
исполнительной муниципальной власти гораздо легче сформировать послушное большинство
депутатов районных дум.

Судите сами. Сегодня один одномандатный округ депутата городской
думы города Нижнего Новгорода включает примерно 40 тысяч избирателей. Обмануть или
подкупить такое количество людей крайне сложно. Поэтому в 2010 году мы с вами наблюдали
ожесточенную борьбу кандидатов в депутаты городской думы, поддерживаемых исполнительной
властью, с кандидатами, шедшими на выборами вопреки желаниям исполнительной власти.
И далеко не всегда, первые одерживали победу над вторыми. Имели значение и активность
населения, и личная известность кандидата, и качество избирательных технологий,
и финансовые возможности кандидата, и ресурс времени, отведенный на выборную кампанию.

С уменьшением численности избирательного округа шансы на прохождение
у кандидата, поддерживаемого исполнительной властью, существенно возрастают. Если,
например, будущий избирательный округ районного депутата будет составлять 6-7 тысяч
человек, то, к примеру, директор средней общеобразовательной школы, находящейся
в данном округе, изначально обретает преимущество над соперниками. Ведь он может
воспользоваться поддержкой как минимум тысячи человек — родственников учеников своей
школы. Это означает, что он имеет 14-16% поддержки от списочного состава избирателей.
Поскольку на выборы местного уровня явка избирателей составляет не более 30%, то
при должной мобилизации «своего» электората такой директор школы может получить
48% голосов от числа пришедших на выборы. Относительно большое число голосов может
получить и заведующий крупным детским садиком. Поскольку и тот, и другой по роду
работы подчинены муниципальной власти, постольку можно представить себе ресурс муниципального
влияния при продвижении кандидатов в районные депутаты. Учитывая количество школ
в каждом из районов, исполнительная власть имеет возможность без каких-либо финансовых
ухищрений легко сформировать твердое большинство в составе районных дум. Парочку
депутатских мандатов в районе исполнительная власть постарается отдать своим людям,
из числа будущих кандидатов на руководящие посты в районе. Для проведения этих людей
в депутаты, конечно же, будут использоваться самые «управляемые» избирательные округа
и самые проверенные избирательные технологии. Что последует за подобными выборами?

Действующая городская исполнительная власть сформирует полностью
послушную городскую думу, делегировав в ее состав управляемых районных депутатов.
Ничего не хочу сказать обидного в адрес педагогов и воспитателей школ, детских дошкольных
учреждений. В подавляющем большинстве – это честные люди и хорошие профессионалы.
Но жизнь сегодня такова, что потерять работу смерти подобно. Особенно это касается
лиц в возрасте от сорока и старше. Поэтому, если честному, порядочному, опытному
и т. п. учителю, директору школы, заведующей детским садиком и т. п. муниципальное
начальство предложит совмещать работу с депутатской деятельностью, то вряд ли этот
честный специалист сможет отказаться. Став депутатом, он встанет перед выбором:
а) уделять депутатской работе большую часть своего времени (только так можно разобраться
в хитросплетениях финансовых документов и всевозможных законных и подзаконных актах)
и при этом испытывать постоянное административное давление; б) относиться к депутатской
работе формально (голосую там и тогда, где и когда об этом попросит начальство)
при этом получать поощрения высшего руководства. Полагаю, что большинство выберет
второй вариант. Те же, кто выберет первый вариант, в скором времени убедятся в бесперспективности
выбора, ибо не будут получать поддержки ни у коллег, озабоченных личным благополучием,
ни у семьи, озлобленной постоянной занятостью своего члена, ни среди сотрудников
профессионального коллектива, на который свалится масса всевозможных дополнительных
проверок.

Что это будет означать для сегодняшних депутатов городской думы
Нижнего Новгорода? Это будет означать полный закат их влияния на процессы жизнедеятельности
города. Нет, это не значит, что они сами не смогут переизбраться. Подавляющее большинство
ныне действующих депутатов имеет свой «ядерный» электорат в три-четыре тысячи человек.
И конечно же без труда изберётся в районные думы. Но вот дальше – им ход будет заказан.
Никто их в состав городской думы не делегирует. Не поможет здесь ни членство в партии
власти, ни тем более харизма оппозиционера. Послушное большинство районных дум спокойно,
не обращая внимания на опыт и «заслуги перед отчеством» проголосует за кандидатуры,
предложенные исполнительной властью.

Почему я думаю, что сегодняшняя исполнительная власть может не
согласовать кандидатуры даже таких предельно лояльных депутатов как Растеряев, Пушкин,
Шумилков, Агафонов, Кондратьев и т. п.? Да потому, что муниципальной власти гораздо
проще иметь дело с непрофессиональными депутатами городской думы, зависящими от
исполнительной власти по роду службы. С ними не надо делиться не только полномочиями,
но даже мыслями при обсуждении, например, фирм-кандидатов на исполнение муниципальных
заказов.

Муниципальная власть в итоге сама определит, кто будет Главой города,
кто Главой администрации города, кто возглавит районы, кто станет распоряжаться
районными финансами.

Муниципальная власть станет готовить для себя правила поведения,
не только в форме регламентов, но и в форме проектов решений городской думы. Ведь
принимать эти решения будут подконтрольные депутаты городской думы. А если вдруг
случится чудо, и кто-то из депутатов городской думы откажется говорить «одобрямс»,
его тут же можно будет отозвать решением родной районной думы и делегировать вместо
него другого, более послушного.

Реализация первого сценария приводит к единоличной победе Олега
Александровича Кондрашова. Учитывая его сложный опыт работы на посту Главы Администрации
города, он скорее всего, выберет для себя пост Главы города. Выбор Главы Администрации
будет зависеть во многом от отношения будущего губернатора. При этом как минимум
половина влияния на выбор Главы Администрации будет оказываться Главой города через
подконтрольных членов конкурсной комиссии из состава депутатов гордумы. Поэтому
Глава Администрации города, скорее всего, не будет антагонистически настроен по
отношению к О. А. Кондрашову.

Места на политическом Олимпе при реализации первого сценария для
О. В. Сорокина не остается вовсе.

Сценарий 2: «Представительная власть сохраняет статус-кво»

Сценарий основывается на том, что у действующих депутатов городской
думы Нижнего Новгорода проснётся инстинкт самосохранения, который заставит их действовать
активно, не откладывая решения своей судьбы на потом, или на милость если не Всевышнего,
то, по крайней мере будущего губернатора области. Для действующих депутатов нижегородской
городской думы сегодня всё настойчивее звучат слова забытого гимна: «Никто не даст
нам избавленья, ни Бог, ни царь и не Герой. Добьёмся мы освобожденья своею собственной
рукой».

Три года существования нового формата городской власти позволили
действующим депутатам осознать реальную силу своих возможностей. Если прежде городской
бюджет формировался в тишине избранных кабинетов городских чиновников, и после многочисленных
всхлипываний и возгласов несогласных принимался в конце концов большинством послушного
депутатского корпуса, то сегодня бюджет формируется при активном участии самих депутатов.
Если прежде администрация города могла позволить себе ставить депутатов в известность
о проведенных мероприятиях после завершения последних, то теперь сама возможность
проведения этих мероприятий, а тем более критериев их проведения зависит от воли
и изобретательности депутатского корпуса. Иными словами, сегодня уже не депутат
бегает за чиновником, а чиновники самого высокого ранга ходят «покраснеть» на депутатские
комиссии. Такая власть дорогого стоит. И добровольно расставаться с ней действующие
депутаты вряд ли пожелают. Но что они могут сделать в рамках нового закона?

Сегодняшние депутаты-одномандатники хорошо знают как минимум свои
одномандатные округа. Они наверняка осведомлены о том, в каких микрорайонах кто
из жителей является лидером общественного мнения. Поэтому сегодняшние депутаты могут
заранее оговорить с этими ЛОМами (лидерами общественного мнения) возможность выдвижения
последних в качестве кандидатов в районные депутаты. Конечно же, при этом, сегодняшние
депутаты как более опытные люди смогут предложить ЛОМам варианты будущей организационной
поддержки.

Наконец, действующие депутаты неоднократно лично проходили сквозь
горнило конкурентных выборов. Их опыт ведения конкурентных избирательных кампаний
бесценен. Помимо личного опыта они имеют и отлаженные связи с технологами, социологами,
стилистами, психологами, т. е. всеми людьми, способными реализовать те или иные
высокие избирательные технологии, коими не располагают кандидаты-новички, выдвигаемые
исполнительной властью из числа муниципальных служащих.

Помимо депутатов-одномандатников, в нынешнем составе городской
думы находится 14 депутатов, избранных по партийным спискам. Выборы депутатов районного
звена предполагается осуществлять исключительно по мажоритарной системе. Следовательно,
и над этими 14-ю действующими на сегодня депутатами городской думы сгустились сумерки
политического небытия. Теоретически они могут выбрать любой из двух путей. Во-первых,
солидаризоваться со своими сегодняшними коллегами «по цеху» — депутатами-одномандатниками.
В этом случае, они уже сегодня должны обсудить с депутатами-одномандатниками возможное
место (микрорайон) своего участия в выборах районных депутатов. Во-вторых, они могут
выйти к исполнительной власти с просьбой включить их в какие-либо свободные микрорайоны
в качестве кандидатов в районные депутаты от исполнительной власти. Если в первом
случае, они будут иметь относительную свободу действий и равную возможность быть
делегированными в городскую думу (после завоевания мандата районного депутата),
то во втором случае, они должны распрощаться с надеждами на городскую думу. Для
исполнительной власти роль сегодняшних городских депутатов огранивается рамками
присутствия в районной думе.

Если действующие ныне депутаты и их союзники наберут большинство
голосов в районных думах, то будущая городская дума может обрести близкое к сегодняшнему
лицо. В этом случае можно предполагать, что посты Главы города, заместителей Главы
города и председателей большинства комиссий городской думы сохранят те, кто их занимает
сегодня. А вот посты в городской администрации наверняка получат иные лица. Часть
из них достанется сегодняшним депутатам, другая часть – продвинутым менеджерам.

Реализация второго сценария, бесспорно, укрепит позиции нынешнего
Главы города Олега Валентиновича Сорокина. Помимо того, что это даст ему возможность
реализовать намеченные стратегические инициативы по развитию города, сценарий номер
два позволяет Главе города насытить исполнительную власть креативными людьми из
числа хорошо зарекомендовавших себя депутатов. Например, одни действующие депутаты
могут стать Главами районов и руководителями районных администраций. Другие – занять
посты заместителей Главы города и председателей комиссий городской думы. Совместная
творческая работа депутатского корпуса и исполнительной власти может дать больший
импульс развитию города.

Сценарий 3: «Сохранение тандема Глав с подконтрольными Думами»

Теоретически возможна сепаратная договоренность между действующими
ныне Главой города Олегом Валентиновичем Сорокиным и Главой администрации города
Олегом Александровичем Кондрашовым. Единственной целью подобной договоренности может
быть цель сохранения занимаемых ныне должностей за каждым из высоких представителей
договаривающихся сторон.

Уже сам предмет цели содержит глубинные противоречия. Дело в том,
что должности Главы города и Главы администрации города являются взаимно уравновешенными
лишь при равной удаленности от губернатора области. На сегодняшний день никто не
знает не только фамилии нового (старого) губернатора, но и того, как будет этот
человек относиться к Главе города и Главе администрации города. При равно негативном
отношении будущего губернатора к Главе города и Главе администрации города в лучшем
положении находится Глава города. Ибо его невозможно наказывать за недостатки текущей
деятельности. При равно позитивном отношении — в более выгодной позиции находится
Глава администрации города, поскольку он будет получать знаки внимания при каждом
локальном успехе любого городского предприятия и учреждения. При нейтральном отношении
губернатора в лучшем положении находится Глава города, который обсуждает с губернатором
глобальные проекты развития.

Надежность сепаратного договора между двумя ныне действующими главами
городского управления может обеспечиваться только паритетным представительством
депутатов (от каждого из двух Глав) в составе районных дум и городской думы. На
практике такое представительство обеспечить крайне сложно, если вообще возможно.
Опыт выборов депутатов городской думы 2010 года еще стоит перед глазами. Тогда ведь
также «партия власти» изначально формировала «единый список», паритетно представленный
кандидатами «булавинского» и «шанцевского» призыва. Во что это вылилось на практике,
мы все видели.

Но если случилось бы чудо, и реализация третьего сценария стала
явью, то посты Главы Города и Главы Администрации города действительно заняли бы
соответственно О. В. Сорокин и О. А. Кондрашов, а посты их заместителей – их личные
выдвиженцы. Но при этом, подавляющее большинство сегодняшних депутатов потеряли
бы места в городской думе. Почему? Во-первых, потому, что они занимали бы места
«кондрашовцев», а, согласно, принципу паритета, этого быть не должно. Во-вторых,
потому, что Главе города легче руководить депутатским собранием, состоящим из «зеленых
новичков», заглядывающих в рот спикера, чем собранием бывалых и знающих себе цену
депутатов.

Для реализации третьего сценария достаточно удержать действующих
депутатов городской думы в состоянии пассивного ожидания. С этой целью им надо навязывать
мысль о том, что законопроект № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
ещё не скоро будет принят. О том, что к моменту своего принятия он может сильно
изменить сегодняшние первозданные очертания. О том, что большинство возможных негативных
моментов будет устранено региональным законом, который будет приниматься после вступления
в силу федерального закона и будет прописывать конкретные положения по применению
федерального закона с учетом специфики Нижегородской области. Если депутатов городской
думы Нижнего Новгорода удастся удержать в состоянии пассивного ожидания до ноября
2014 года, то вероятность наступления третьего сценария после выборов в сентябре
2015 года станет девяносто процентной. Будем думать, что инстинкт самосохранения
сегодняшних депутатов городской думы Нижнего Новгорода проснется вовремя, потому
как если он не проснётся, тогда для сегодняшних депутатов финальным аккордом вполне
может стать трагический напев Владимира Высоцкого:

«Почему все не так, вроде все как всегда.

То же небо опять голубое.

Тот же лес, тот же воздух и та же вода.

Только он не вернулся из боя».