Все возможно, пока не сделан выбор
Вторую неделю страницы нижегородских газет, эфиры радиостанций
и экраны телевизоров заполнены комментариями профессиональных политиков,
чиновников, политологов по поводу готовящегося изменения системы муниципального
управления.
Нам пытаются навязать мысль о том, что
власть, сосредоточенная в руках одного человека – это ДОБРО, к которому надо
стремиться. При этом никто не затрудняет себя поиском аргументов для
обоснования этой идеи. Просто говорят о том, что практика «двоевластия» в
Нижнем Новгороде себя не оправдала, из-за того, что возник конфликт между
Главой города Олегом Сорокиным и Главой администрации города Олегом Кондрашовым.
И для того, чтобы впредь, дескать, не было конфликтов, надо вручить всю полноту
власти Главе администрации и назвать его МЭРом. Тогда, мол, заживем припеваючи.
Так ли это?
Для того, чтобы действительно узнать правду,
давайте открыто рассмотрим все плюсы и минусы каждой из трех возможных систем
муниципального управления.
Начнем рассмотрение с той из них, что
действовала в нашем городе до октября 2010 года.
Мэр присматривает за городом. А кто присмотрит за ним?
Система муниципального управления,
действовавшая в нашем городе до октября 2010 года, базировалась на основе
принципа единоначалия. Глава города, в быту называемый иностранным словом «мэр»,
не только лично руководил деятельностью городских чиновников, курирующих работу
разных направлений городского хозяйства, но также сам представлял город во
внешних сношениях, включая взаимодействие с губернатором и Законодательным
собранием области. Кроме того, мэр руководил работой чиновников по составлению
программ и планов, определяющих направление, сроки будущих работ и критерии
оценки эффективности последних, представлял эти планы на согласование депутатам
городской Думы.
Иными словами, мэр сам определял: ЧТО ему
делать, КАК это делать, сам исполнял и сам оценивал текущие результаты
собственной деятельности.
В чем заключались плюсы такой системы
муниципального управления?
В оперативности принятия и исполнения
решений.
В чем были минусы?
В том, что результат полностью зависел от
личностных и деловых качеств мэра. Для людей, незнакомых с азами психологии
управления, расшифрую сказанное.
Важнейшим личностным качеством руководителя
является НАПРАВЛЕННОСТЬ мотивов, которыми он привык руководствоваться в своих
действиях. В случае СОЦИОЦЕНТРИЧЕСКОЙ направленности, руководитель стремится
найти решение, полезное, прежде всего, широкому кругу людей. В случае же
ЭГОЦЕНТРИЧЕСКОЙ направленности, руководитель будет искать решение, полезное,
прежде всего, для себя любимого.
Важнейшим деловым качеством руководителя
является СТИЛЬ РУКОВОДСТВА.
Авторитарный стиль руководства выражается в
том, что руководитель навязывает подчиненным собственное решение, независимо от
того, насколько оно расходится с реалиями ситуации и доводами подчиненных. В
предельном выражении это может звучать как: «Я начальник – ты дурак»!
Демократический стиль руководства
характеризуется тем, что руководитель выслушивает суждения подчиненных по
конкретному вопросу, обобщает их мнения, сравнивает информацию с той, что
имелась у него изначально, и уже затем принимает решение по данному вопросу.
Попустительский стиль руководства характеризуется тем, что руководитель отдает
принятие решения на откуп самим подчиненным, либо ждет, пока ситуация не
разрешится сама собой.
Легко представить, что будет, если вся власть
сосредоточивается в руках эгоцентриста с авторитарным стилем руководства. Городу
будет хорошо лишь тогда, когда произойдет случайное совпадение личных интересов
руководителя с интересами общественными. Например, руководителю хочется
прославить свое имя в веках, и он принимает решение, несмотря на сложности с
бюджетом, не только отремонтировать, но и отреставрировать городской театр. Проходит
время, этого мэра уже давно нет на руководящем посту, а слава о театре и
градоначальнике, его воссоздавшем не смолкает. Но город будет страдать тогда,
когда личные интересы и амбиции мэра будут противоречить нуждам горожан. Мы
помним, как целые кварталы города отключались от электричества, горячей воды.
Помним, как вместо ремонта дорог и тротуаров сажались цветочки в клумбочках, а
вместо ремонта крыш, красились стены подъездов. Я уже не говорю о возможностях
простого разворовывания бюджетных денег при такой системе управления.
Единственной страховкой против бесконечного ужаса
подобного «мэрства» является возможность всенародного переизбрания мэра по
истечении срока его полномочий.
С какого Шрека меня делают крайним?
Та система муниципального управления, какую пытаются навязать
нам сегодня, также базируется на принципе единоначалия. Но, в
отличие от предыдущей модели управления, здесь отсутствует даже страховка «от
дурака» возможностью всенародного переизбрания. Что нам в действительности
предлагает модель муниципального управления, озвученная устами некоего депутата
Законодательного Собрания Нижегородской области от города Дзержинска?
Во-первых, нам предлагается, чтобы Главу
города избирали не мы все, жители Нижнего Новгорода, и даже не избранные нами
депутаты городской Думы.
Нам предлагают, чтобы Главу города находила
некая комиссия, состоящая наполовину из людей, назначенных лично губернатором
области, которых мы с вами не выбирали и не уполномочивали. После того, как
комиссия сделает свой выбор, кандидата в МЭРы представят на утверждение
депутатов городской Думы. Заметьте разницу: «не на избрание, а на утверждение»!
Что это означает в переводе на русский язык? Это означает, что городская Дума
не вправе предлагать свои варианты. Она может лишь согласиться с решением
комиссии или не согласиться с ним. Что будет, если депутаты не согласятся с
предложенной кандидатурой? В этом случае комиссия проведет еще одно обсуждение
и представит на обсуждение депутатов кандидатуру. Ту же самую или другую – это
уже решает комиссия. Депутаты здесь роли не играют. Совершенно понятно, что
комиссия будет исполнять волю губернатора. То есть налицо прямое вторжение
государственной власти в дела власти муниципальной, что само по себе является
нарушением Конституции РФ, предусматривающей разделение полномочий.
Но не будем о высоком. Спустимся на нашу
грешную землю. Сколько себя ни помню, между губернатором и мэрами всегда были
противоречия. Они связаны с разделением денежных потоков. Известно, что большую
долю доходной части консолидированного бюджета области составляют поступления
из областного центра. Известно также, что функциональные обязанности областного
центра куда как более велики по сравнению с таковыми в любом муниципальном
образовании области. Потому и пытались мэр Бедняков, мэр Лебедев, мэр
Булавинов, а затем и градоначальник Сорокин отстаивать городской бюджет от
посягательств на него со стороны губернаторов. В свое время я был не только
свидетелем, но и одним из организаторов так называемого «народного вече», в
результате которого мэр Юрий Лебедев принудил губернатора Ивана Склярова
вернуть городу положенный процент доходов.
Всегда всем губернаторам не нравилась
подобная активность мэров. Всегда они пытались «урезонить» строптивых.
Беднякова сняли, инициировав Указ Президента. Лебедева «ушли» в результате
ареста бюллетеней во время подсчета голосов в ночь после выборов. Булавинову
«позволили» проститься с должностью после изменения системы муниципального
управления. Большего креатива от действующего губернатора ожидать не
приходится, поэтому «уход» Сорокина реализуется повторением «булавиновского сценария»
— изменения системы муниципального управления.
Во-вторых, нам предлагается вывести из-под
контроля сити-менеджера, управляющего муниципальной казной, в надежде на его
честность, высокий профессионализм и неугасающий энтузиазм.
Давайте на минутку оглянемся назад и
представим себе, что могло бы произойти, если бы теперешний сити-менеджер
Кондрашов не был связан контролем со стороны депутатов городской Думы? Вполне
вероятно, что большая часть городского бюджета ушла бы на всевозможные
украшения улицы Рождественской, где сосредочены рестораны известной группы
компаний «ПИР». Вполне вероятно, что были бы «удачно» проданы не только активы
«ТЭК-НН», но и земли парков Нижнего Новгорода, в которых разместились бы
«распивайки-разливайки». Вполне возможно, что на конкурсах горюче-смазочных
масел для нижегородского общественного транспорта побеждали бы не те, кто
предлагал более низкие цены, а те, кто предлагал «иные значимые критерии»
конкурса (сроки поставки и т.п.). Возможно город зимой утопал бы в снегу, при
наличии существенных затрат на разного рода реагенты и смеси.
Впрочем, я, конечно же, могу ошибаться в
своих предположениях. Может быть, окрыленный доверием и мощностью полноты
власти, Олег Александрович напротив, проявил бы чудеса изобретательности в
управлении. И наш город был бы чист зимой и летом. Горожане бы получали
достаточно тепла не только в лучезарных улыбках мэра с телеэкранов, но и в
радиаторах отопления. Общественный транспорт ходил бы как часы, а дороги города
были как в лучших европейских столицах.
В-третьих, нам твердят, что предлагаемая
система муниципального управления, позволит избегать конфликтов между
субъектами власти. И уж тем более позволит избежать такой формы разрешения
конфликтов, как увольнение высокого руководителя, случившееся 22 июня сего
года.
Позвольте задать вопрос: «А всегда ли отсутствие
конфликтов означает ДОБРО»? Что сделали депутаты городской Думы Нижнего
Новгорода под прикрытием Главы города, избранного из числа депутатского
корпуса, для того чтобы возник конфликт между сити-менеджером Кондрашовым и
депутатским корпусом? Об этом не пишут в ангажированных СМИ. Раскроем тайну.
Предтечей конфликта явилось действие депутатов
направленное на упорядочение контроля над бюджетными потоками. Что сделали
депутаты? Они разработали совершенно новую модель принятия бюджета. Все
предшествующие депутатские думы получали на руки проект бюджета, разработанный
в недрах администрации города за два месяца до срока принятия. Детали механизма
разработки проекта бюджета депутатам не доводились. Депутаты тех прежних
городских Дум могли лишь лоббировать отдельные «хотелки» по своим депутатским
округам. Да и те только в пределах, ограниченных желанием (либо нежеланием)
мэра города. Теперь же депутаты разработали программы городского развития,
которые администрация города обязана была исполнять. Под эти
программы и верстался бюджет. При этом, работа над бюджетом с самого начала
проходила в тесном взаимодействии бюджетной комиссии городской Думы с профильными
департаментами городской администрации. Возможности сити-менеджера «вырезать из
этого свинства кусочек вкусной ветчины» были существенно ограничены. Конечно
же, чиновники и сити-менеджер противились такому контролю. Вот и возникал
конфликт. Кому он был выгоден? Конечно же, нам, горожанам. Поскольку это нам
необходимо сдерживать аппетиты чиновников, направляя бюджетные потоки на
реализацию городских нужд. Когда же чиновники пытались нарушать рамки контроля,
их принуждали соблюдать правила. Депутаты не скрывали попыток чиновников
уходить от ответственности. В крайних случаях дело доходило даже до арестов и
отрешения от власти.
Теперь же нам предлагается модель управления,
при которой глава чиновничьего корпуса может сам определять, «ЧТО такое ХОРОШО,
а ЧТО такое ПЛОХО» в его работе и работе чиновников. Думаете, он будет рубить
сук, на котором сидит? Вряд ли он даже в случае случайной ошибки признается в
том, что ее совершил. А если ошибка не случайная, а предумышленная? Если ради
личной выгоды? Кто его остановит? Губернатор? Но, если МЭР будет исполнять волю
губернатора и закрывать все прорехи областного бюджета из городской казны? Да
такому мэру сноса не будет в глазах губернатора!
Теперь давайте на минуточку вспомним, что нам
предстоит в 2018 году принимать чемпионат мира по футболу. На подготовку к
нему в Нижний Новгород пойдут федеральные средства. Пойдут они транзитом через
областной бюджет. Совершено понятно, что у многих чиновников и федерального, и
областного, и городского уровня может возникнуть желание откусить себе от
бюджетного пирога кусочек послаще. Если мэр города будет зависим только от
губернатора (а новая схема муниципального управления именно такую зависимость
предполагает), тогда вполне можно себе предположить бесконтрольную утечку
денег, предназначенных для строительства объектов в схемы «распилов». Отвечать
же за подготовку объектов к играм должен город. Поэтому в случае «распилов»
городская администрация будет вынуждена брать коммерческие кредиты для ведения
строительства. Кто будет выплачивать эти кредиты? Да все горожане и сегодняшние
и завтрашние. И ваш внук может вполне спросить: «С какого Шрека меня делают крайним?»
Один город, два мэра, никакой жалости
Модель муниципального управления, действующая сегодня,
представляется гораздо более эффективной в плане работы на благо горожан. Почему?
Во-первых, существует четкое разделение
полномочий. Городская Дума, избранная жителями города осуществляет
стратегическое управление развитием города. С этой целью она разрабатывает
планы развития территорий. Под эти планы разрабатываются программы
бюджетирования. Планы и программы передаются чиновникам администрации для
выполнения.
Чиновники администрации города, во главе с
сити-менеджером, или Главой администрации города осуществляют работу по
выполнению утвержденных планов и программ. При этом они свободны в выборе
тактических приемов исполнения. Их никто не допекает мелочной опекой. Депутаты
не осуществляют сиюминутный контроль каждого действия каждого чиновника и даже
каждого департамента. Они контролируют выполнение планов и программ на этапах
осуществления последних. Если вы считаете, что цели и задачи чиновникам должны
ставить выбранные вами депутаты городской Думы, — тогда вы являетесь
сторонником действующей ныне системы муниципального управления.
Если же вы считаете, что чиновник сам себе
должен определять стратегические цели и ставить задачи по их достижению, —
тогда вы сторонник системы муниципального управления, навязываемой нам
областными властями.
Во-вторых, любые планы и программы всегда несут
нагрузку для исполнителей. Поэтому исполнители всегда пытаются минимизировать
нагрузку, что ставит под сомнение конечный успех дела. Значит, исполнителей
необходимо контролировать на промежуточных этапах выполнения работ. Для
осуществления контроля необходимы критерии эффективности.
По действующей сегодня модели управления эти
критерии разрабатывает депутатский корпус. По предлагаемой новой модели их
должны разрабатывать сами исполнители. Как вы думаете, в каком случае критерии
будут более приближены к реальности? Практика показывает, что исполнители
сознательно или неосознанно всегда пытаются занизить критерии оценки, чтобы
создать себе дополнительный резерв возможностей или более широкое поле ошибок.
В-третьих, вы избираете депутатов городской
Думы. Это право у вас пока никто не отнял. По действующей ныне системе
муниципального управления избранные вами депутаты избирают из своих рядов Главу
города, который является полноправным градоначальником, т.е. МЭРом города.
Ангажированные средства массовой информации говорят неправду, когда заявляют,
что при действующей системе в городе существует двоевластие. Ничего подобного!
Глава города, избранный из состава депутатов осуществляет и стратегическое
планирование, и контроль за исполнением планов и взаимодействие с внешними
организациями, вплоть до высших органов государственной власти в Нижегородской
области. То есть МЭР в городе есть!
Глава администрации города руководит только чиновниками,
выполняя волю городской Думы и Главы города, т.е. имеет подчиненное по
отношению к Главе города положение. И даже сам факт того, что за допущенные
нарушения в работе Глава администрации города может быть отправлен в отставку
решением городской Думы, свидетельствует в пользу ложности постулата о якобы
имеющем месте ДВОЕВЛАСТИИ. Реально имеет место разделение функций власти на
функции стратегического и оперативно-тактического управления. Руководит сегодня
тот, кто осуществляет стратегическое управление.
Нам же предлагают сделать руководителем
города чиновника, осуществляющего функции тактического управления. То есть
предлагают поставить телегу впереди лошади. Более того, нам предлагают к тому
же лишить нас права выбирать форму и содержание этой «телеги». Будет ли она с
четырьмя колесами, двумя, или вовсе без колес –на полозьях. При этом говорят,
что городская Дума никуда не исчезает и будет имеет своего Председателя. Что из
этого? Городская Дума при предлагаемой системе станет иметь декоративный
характер, нечто вроде интерьера в кабинете начальника. Если руководитель городской
Думы лишен полномочий Главы города, то он не может отстоять решение, принятого
депутатами. В случае всенародного избрания МЭРа, последний, хотя бы на уровне
здравого смысла может избирать позицию «над схваткой» в случае расхождения
мнения депутатского корпуса с мнением чиновников. Когда же МЭРом ставят
чиновника, то он будет занимать сторону чиновников и накладывать вето на любое
решение депутатского корпуса, противоречащее чиновному волеизъявлению. Кому от
этого будет выгода? Чиновникам разного уровня, включая губернатора. Но не
рядовым избирателям, которых лишают даже опосредованного (через их депутатов)
права влияния на процесс управления.
В-четвертых, избрав депутатов городской Думы,
вы наделяете их сегодня полномочиями не только по контролю за деятельностью
отдельных чиновников, но и по контролю за деятельностью Главы города. Депутаты
в любой момент могут собраться, обсудить нарушения в работе Главы города и
простым голосованием снять его с руководящей должности. Это позволяет
градоначальнику не расслабляться и исполнять волю горожан, транслируемую через
волю депутатов.
Что нам предлагают взамен этого? Нам
предлагают поставить на пост градоначальника человека, «избранного» губернатором.
Мы все остаемся за бортом принятия решений. Но всегда ли интересы губернатора
совпадают с нашими интересами? Отнюдь нет. Это показала практика всех 24 лет
постперестроечного развития Нижнего Новгорода. Мы помним времена, когда молодой
губернатор ради столичного пиара жертвовал интересами города, закладывая
городское имущество. Помним времена, когда на городские дела пытались влиять
третьи лица, связанные близкородственными узами с губернаторами (зять, жена).
Помним и недавние истории с «НИЖЕГОРОДПАССАЖИРАВТОТРАНСОМ». При желании можно
припомнить еще много чего. Но и этого вполне достаточно для того, чтобы сделать
выводы:
1.Лучшей системой муниципального управления
является система сдержек и противовесов. При такой системе главенствующую роль
занимают структуры осуществляющие стратегическое планирование и контроль
исполнения, а подчиненную роль — структуры, занимающиеся выполнением намеченных
планов.
2.Система муниципального управления должна
избираться и контролироваться снизу. То есть народом. Одной формой такой
системы является всенародный выбор Главы города (МЭРа). Другой формой –
всенародный выбор депутатов с делегированием им права выбора МЭРа из своих
рядов.
3.Конфликты между муниципальной и
государственной (региональной) властью, равно как и между исполнительной и
представительной ветвями муниципальной власти вполне допустимы, если они
направлены на улучшение результата управления жизнедеятельностью города.
Абсолютно бесконфликтный характер может быть либо в раю, либо в мертвом городе.
Оба варианта нереальны в ситуации разрешения многочисленных социальных противоречий
текущей жизни.
Сегодня 24 августа 2015 года. И всякое
будущее нашего города ещё возможно, пока не сделан окончательный выбор.
