Санкт-Петербург и внешняя политика России

После празднования 300-летия Санкт-Петербурга и проведения саммита "большой восьмерки" естественным образом встал вопрос о роли нашего города во внешней политике России. Казалось бы, о чем говорить? "Окно в Европу", крупнейший город на Балтике с великой историей, богатой культурой и мощным экономическим потенциалом. Но как оценить эту роль? Да, Санкт-Петербург превратился в площадку для проведения важнейших международных форумов, но аналогичные мероприятия проходят повсеместно, например, в таких курортных городках как Давос, Шарм-Эль-Шейх или Глениглс. Разве сравнима роль нашего города во внешней политике России с ролью этих населенных пунктов во внешней политике их стран?

Да, Санкт-Петербург — бывшая столица империи, но в чем специфика его нынешнего положения, когда столицей России является Москва — сердце русской государственности и центр восточного православия? Да, Санкт-Петербург — малая родина президента Путина и "кузница кадров" для страны. Но какой город внес в этом смысле больший вклад в нашу политику — Санкт-Петербург, Свердловск или Ставрополь?

Иными словами, вопрос о роли города во внешней политике страны является не таким уж простым. Каковы критерии оценки? Чью роль мы оцениваем — города, горожан или городской власти? В какой мере эта роль зависит от истории, а в какой от современности? На эти вопросы мы постараемся ответить в данной статье. При этом наша цель двояка — во-первых, понять, что является тем главным и ценным, что вносит в российскую внешнюю политику Санкт-Петербург и, во-вторых, наметить контуры такой внешней политики России, которая наилучшим образом соответствовала бы интересам города.

Потенциал и вклад

Что же мы понимаем под ролью города во внешней политике страны? Согласно классическому определению, политика — это сфера деятельности, целью которой является завоевание, удержание и использование власти. Следовательно, внешнеполитическая роль города определяется степенью его участия в этом процессе на международной арене. Для завоевания власти используются разные инструменты — политические, экономические, военные, информационные и пр. Чем богаче город, тем большую роль он играет в сфере использования экономических инструментов внешней политики, чем более значимо его стратегическое положение, тем он важнее с военной точки зрения, чем больше его символическая роль в истории, тем серьезнее его внешнеполитическое значение. Иными словами город обладает определенным потенциалом, который в сочетании с потенциалом других "участников" внешней политики — городами, регионами, общественными структурами, органами власти, компаниями и т.д., составляет базу государственной внешнеполитической и экономической мощи. Санкт-Петербург, несомненно, обладает значительным потенциалом, который является составной частью общего потенциала России.

Наиболее интересным является вопрос о том, насколько велик вклад города в политику страны, как его "посчитать" и каким способом оценить соответствие потенциала и вклада. Для того чтобы ответить на это вопрос, необходимо привлечь политическую теорию. Как известно, существуют три основных подхода к анализу международных отношений — реалистический, либеральный и конструктивистский.

Для реализма город во внешней политике не является субъектом действия. Он выступает в качестве стратегического форпоста государства в том или ином регионе и не обладает специфическими интересами и внешнеполитической идентичностью. Его вклад во внешнюю политику оценивается также как вклад подразделения в совокупную мощь армии.

С точки зрения либерализма современный город — это полноправный внешнеполитический игрок, который имеет свои интересы, не обязательно во всем совпадающие с государственными. На этот случай существуют определенные процедуры, которые позволяют искать компромиссы. Внешняя политика страны, соответственно, является результатом широкого согласия между интересами городов, компаний, общественных структур, политических групп и т.д., роль которых во внешней политике оценивается через их способность влиять на выработку общего курса.

С позиции конструктивизма роль города во внешней политике определяется не объективными параметрами (внешнеторговый оборот, географическое положение, количество проведенных саммитов и т.п.), а субъективным восприятием всего этого. Конструктивистов интересует не факт, а его интерпретация, не предмет, а отношение к нему со стороны наблюдателя. Именно в рамках этой теории боевой дух армии рассматривается как важный фактор силы, наряду с численностью личного состава и качеством вооружения. Согласно этой же логике роль города во внешней политике определяется не физическим или юридическим статусом, а символическим значением в истории страны. Лишь конструктивизм в состоянии объяснить, почему маленькие города иногда играют огромную роль во внешней политике, а гигантские мегаполисы — минимальную.

Дело в том, что оценке, причем весьма приблизительной, подвергается лишь потенциал, но никак не вклад города во внешнюю политику. Величественным и трагическим примером является блокада Ленинграда, как, впрочем, и вся Великая Отечественная война. Как подсчитать народное мужество, которое превратилось в главную преграду для немецких войск. Кто может оценить, какой вклад в Победу внесли жители нашего города, а какой защитники Сталинграда. Другой исторический пример: Крошечный городок Козельск в 13 веке семь недель отбивал атаки войск хана Батыя. Каков был вклад этого городка во внешнюю политику Руси? Соответствовал он потенциалу города? Ясно, что нет, но благодаря героизму жителей, городок навсегда остался в русской истории, хотя исчез с лица земли.

Иными словами, роль города во внешней политике определяется не материальными факторами, а духовными, причем в конкретное историческое время и в определенных обстоятельствах. На заданный вопрос о соответствии потенциала и вклада можно ответить так: потенциал зависит от материальных и интеллектуальных возможностей, вклад — от приоритетов внешней политики и конкретных действий людей, способных использовать потенциал в определенный исторический момент. Вклад, следовательно, является соотношением потенциала и воли (духа, мотиваций, представлений). Город может быть богатым и процветающим, но если элита безыдейна и слаба, то вклад во внешнюю политику является минимальным. Если же население города способно на Поступок во имя идеи (в том числе внешнеполитической), то вклад может быть весьма значительным, независимо от потенциала.

Второй принципиальный вопрос связан с интересами города в отношении внешней политики страны. Какие городские проблемы могут быть решены с помощью ресурсов государственной внешней политики, и каким образом город может влиять на ее реализацию? Юридически города в России не являются самостоятельными субъектами внешней политики. Их внешние связи осуществляются на основе федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ", суть которого состоит в том, что международная активность регионов должна вписываться в приоритеты государственной внешней политики и согласовываться с центром. С логикой этого закона трудно не согласиться. Если мы признаем государство как институт, то именно оно должно обеспечивать представительство интересов граждан за рубежом. Город является подчиненным субъектом внешней политики, и вопрос состоит в том, как в современных условиях обеспечить согласование федеральных и региональных интересов в этой сфере. Простейший ответ очевиден — центр диктует, регион исполняет. Но если интересы региональной элиты игнорируются, то она не станет вносить существенного вклада в общую внешнюю политику. Следовательно, механизм диктата является тупиковым. Альтернативная крайность — внешнеполитическая вольница, в результате которой разрушается целостность государства, также недопустима. Следовательно, оптимальный вариант — это баланс интересов и делегирование регионам полномочий в рамках их компетенции. Так и происходит. Городские комитеты по внешним связям занимаются проблемами экономики, культуры, науки, межнациональных отношений и т.д.

Но мир меняется и указанные вопросы — когда-то вторичные для мировой политики — выходят на первый план. Города становятся местами концентрации как достижений, так и проблем современной цивилизации. Взаимодействие на уровне городов превращается в важнейший инструмент решения глобальных проблем, которые зачастую лучше видны именно с регионального уровня. Следовательно, оптимальная логика взаимодействия между страной и городом во внешней политике состоит в использовании потенциала муниципального взаимодействия для решения важнейших практических вопросов социально-экономического развития страны.

Продуктивным представляется путь диверсификации внешнеполитической активности государства. В рамках единых идеологических и политических принципов должна действовать не только федеральная власть, но и общественные организации, корпорации и ГОРОДА. Инициативы городов следует не только поощрять, но и стимулировать, при условии соответствия их деятельности общим внешне- и внутриполитическим приоритетам государства. Поддержав города в решении практических задач, центр будет вправе рассчитывать на их содействие в сфере "высокой политики". Такая взаимопомощь является лучшей альтернативой процессу "перетягивания каната", который был характерен для России в период "парада суверенитетов".

Дипломатия городов

Роль мегаполисов в современном мире стремительно растет и термин "дипломатия городов" становится все более популярным. Его смысл состоит в использовании потенциала городов для решения проблем, существующих на уровне стран. Здесь работает довольно простой механизм: профессионалы-практики (к которым относятся и мэры городов) зачастую понимают друг друга лучше, чем политики и дипломаты. Они выступают в роли посредников, в тех случаях, когда в отношениях между странами существуют политические трудности. Руководители городов договариваются о развитии сотрудничества в конкретных сферах экономики, что способствует укреплению межгосударственных связей. Увеличение встречных туристических потоков, например, дает людям возможность лучше узнать друг друга. Это формирует позитивный фон для политических контактов. Поэтому интенсивность муниципальных контактов в современном мире стремительно растет.

Санкт-Петербург тоже участвует в этом процессе. Приведем несколько интересных цифр (источник: www.citymayors.com):

1. По численности населения наш город является третьим в Европе (впереди только Москва и Лондон) и двадцать седьмым в мире. В регионе Балтийского моря Санкт-Петербург — самый крупный город!

2. Из 100 крупнейших городов мира 56 находятся в Азии, и лишь 12 в Европе.

3. Из 100 крупнейших городов Европы, 44 находятся в России и странах СНГ, а 21 — в регионе Балтийского моря.

В связи с этим у Санкт-Петербурга есть уникальные конкурентные преимущества, позволяющие активно использовать статус мирового мегаполиса для продвижения городских и государственных интересов России в мировой политике и экономике.

Во-первых, как отмечено выше, именно в городах сосредоточены основные проблемы современной цивилизации. Следовательно, города могут внести большой вклад в их решение. Рассмотрим для примера вопросы, которые обсуждались на одной из конференций мэров американских городов в прошлом году:

1. Миграция и межнациональные отношения в городах.

2. Неравенство — расширение пропасти между богатыми и бедными.

3. Безопасность и меры по борьбе с терроризмом.

4. Внешняя политика городов как совокупность внешних связей городских сообществ — университетов, компаний, общественных организаций.

5. Стимуляция федеральной власти в США в направлении содействия в решении социально-экономических проблем городов, связанных с издержками глобализации.

Не правда ли, этот список напоминает перечень вопросов, актуальных для российских городов. Кроме того, большинство тем наглядно демонстрирует взаимосвязь между проблемами городов и "большой политикой". Города — будь то американские или российские, кровно заинтересованы в том, чтобы на уровне мировой политики были решены вопросы неравенства, бедности, нелегальной миграции и пр. Результатом этой заинтересованности может и должна быть корректировка повестки дня международных саммитов и переговоров глав государств и правительств. Голос городов в контексте обсуждения проблем устойчивого развития и справедливого мироустройства должен звучать громче, учитывая, с одной стороны, большую близость руководства городов к населению, а с другой, их принадлежность к политической элите стран. Имея в виду внешнюю политику США, один из участников упомянутой конференции высказал мысль чрезвычайно актуальную для России: "Прогрессивная внешняя политика должна отражать не только то, что происходит в столичных приемных и кабинетах, но и то, что творится в городах и поселках по всей стране".

Мы упомянули, что из 100 крупнейших городов мира, 56 находятся в Азии. Конкретизируя эту цифру, скажем, что городов, близких по численности населения к Санкт-Петербургу, в Европе нет вообще. По данным уже упомянутого сайта www.citymayors.com, кроме нашего города в мире есть лишь 6 городов с численностью населения в промежутке от четырех до пяти миллионов человек. Это Сидней (Австралия), Вухан (Китай), Калькутта (Индия), Шеньян (Китай), Сантьяго (Чили) и Богор (Индонезия). Этот перечень буквально взывает к тому, чтобы тема диалога цивилизаций развивалась на уровне городов. Это будет содействовать реализации российского внешнеполитического приоритета — формирования многополярного мира. России следует больше взаимодействовать с государствами Азии и Южной Америки для того, чтобы выстраивать более сбалансированную систему своих международных связей. Сотрудничество на уровне городов будет наполнять этот вектор конкретикой — общими экономическими, культурными и социальными проектами.

Мы подчеркнули, что Санкт-Петербург является крупнейшим городом в регионе Балтийского моря. Это означает, что европейский вектор российской внешней политики может быть усилен за счет акцентирования внимания на факторе нашего города. Что здесь имеется в виду? Прежде всего, Санкт-Петербург должен выступать со своими собственными инициативами. Приоритетность того или иного направления во внешней политике определяется активностью, которую развивает на этом направлении субъект политики. Если руководство города регулярно говорит о регионе Балтийского моря как о приоритетном, то необходима разработка соответствующих предложений. Например, следует подготовить российскую программу регионального сотрудничества, которая бы отражала приоритеты федерального центра, северо-запада России и Санкт-Петербурга. Город должен формировать повестку дня и предлагать ее партнерам, тем самым, делая свою "внешнюю политику" активной и целенаправленной.

Как известно в регионе Балтийского моря существует целый ряд международных организаций, членом которых является Россия. Это и Совет государств Балтийского моря, и Союз Балтийских городов, и Организация субрегионального сотрудничества регионов Балтийского моря и ряд других. Все они действуют на основе программ сотрудничества, принятых с участием России. В то же время, их потенциал пока не полностью реализуется. У России, Северо-Западного федерального округа и Санкт-Петербурга есть ряд вполне конкретных задач, которые могут быть решены, в том числе, при помощи региональных организаций. Эти задачи связаны с развитием транспортной и транзитной инфраструктуры города, промышленности (прежде всего, высокотехнологичной), туризма и культурного обмена, науки и образования. Расширение регионального рынка для услуг и товаров из Санкт-Петербурга — это хороший способ решения внутренних проблем города с привлечением инструмента внешних связей. Иными словами участие в этих региональных организациях должно приносить городу конкретные социально-экономические дивиденды. Для этого как раз и нужно предложить общественности и федеральным органам исполнительной власти указанную программу интенсификации участия России в региональном сотрудничестве. Она должна иметь политический, экономический, культурный и информационный разделы. Особое место следовало бы уделить работе в области общественных связей, направленной на то, чтобы вложить в сознание горожан, федеральной власти и зарубежных партнеров мысль о том, что Санкт-Петербург — крупнейший город на Балтике — является естественным центром регионального сотрудничества.

Чтобы добиться этого Санкт-Петербургу необходимо решить массу проблем социально-экономического характера, которые отнюдь не способствуют формированию позитивного имиджа города в сравнении с другими балтийскими столицами. Авторитетный британский аналитический центр Economist Intelligence Unit регулярно публикует рейтинги качества городов, сравнивая их друг с другом по категориям безопасности, качества здравоохранения, сохранения объектов культурного наследия и защиты окружающей среды, уровня образования населения и состояния городской инфраструктуры. Обратим внимание, что этот рейтинг оценивает города с точки зрения условий жизни для горожан, а не для зарубежных туристов. Согласно этому рейтингу, в целом комфортными для жизни являются лишь пять из десяти столиц стран региона Балтийского моря — Копенгаген, Осло, Стокгольм, Хельсинки и Берлин. Другие пять городов оцениваются гораздо ниже, причем Санкт-Петербург оказывается на последнем месте — впереди Варшава, Таллин, Рига и Вильнюс. Конечно же, такая реальность — не лучшая стартовая площадка для рывка в лидеры в регионе Балтийского моря. По многим вопросам Санкт-Петербург пока должен выступать в роли ученика, которому следует перенимать позитивный зарубежный опыт.

В то же время, как мы сказали выше, вклад города во внешнюю политику определяется далеко не только его социально-экономическим состоянием. Вклад — это сумма потенциала и воли. Возьмем еще один пример: Стокгольм, столица Швеции, является местом жительства для 21% населения страны, производит почти 30% ВВП страны, платит около 40% налогов и обеспечивает около 40% экономического роста. Примерно то же самое можно сказать о других столицах балтийского региона, кроме Берлина. Тем не менее, руководство Стокгольма отчетливо понимает, что главный ресурс города — это его горожане, вернее, та роль, которую они играют в создании новых идей, направленных на поступательное развитие общества и государства. В России интеллектуальный, духовный и символический потенциал города является еще более важным ресурсом в сравнении с материальными возможностями. Именно это позволяет нам все же всерьез говорить о стратегии лидерства Санкт-Петербурга в регионе Балтийского моря.

"Русский Детройт" или "Окно в Европу"

В период президентства Владимира Путина наш город стал местом проведения крупнейших международных мероприятий. Сюда приходят стратегические инвесторы, здесь располагаются офисы крупнейших корпораций, предстоит переезд из Москвы в Санкт-Петербург Конституционного суда Российской Федерации. Все это признаки той роли, которую в последние годы стал играть наш город в российской политике (внутренней и внешней). Но в чем состоит сущностный вклад Санкт-Петербурга в российскую политику? Каково то непреходящее содержание, которое он будет вносить в нее и далее, независимо от того, кто станет следующим президентом России?

Представляется, что главным вкладом Санкт-Петербурга во внешнюю политику нашей страны является его символический капитал. Образ города, связанный с его историей, укоренился не только в сознании горожан, но и всех граждан России. Он имеет большое значение с точки зрения символического позиционирования России в мире. О сути этого позиционирования мы и поговорим.

Какие ассоциации возникают в уме граждан России при упоминании Санкт-Петербурга? По данным социологов преобладают мотивы, связанные с историей, культурой и политикой: "Город Петра, столица империи, город с особым историческим значением для России, декабристы, Октябрьская революция, блокада Ленинграда, музей под открытым небом, "Окно в Европу", стратегическое значение для внешней политики России, родина Путина и источник кадров для органов власти" (По данным опроса Фонда "Общественное мнение", 12.05.2003). Этот перечень свидетельствует о том, что роль Санкт-Петербурга во внешней политике России является производной от его истории как столицы империи. Какое значение это имеет для текущего момента?

Первое, Санкт-Петербург является символом российских побед, равенства, а подчас и превосходства России над Европой.

Второе, Санкт-Петербург является символом модернизации страны и готовности воспринимать чужой опыт и достижения.

Третье, Санкт-Петербург (Ленинград) является символом могущества страны (военного, политического, географического и пр.)

В связи с этим, наш город — это символически удачное место для переговоров с представителями западного мира. Здесь ощущается величие России, но воплощенное в европейских формах. Будучи русским городом, по сути, и европейским по форме, Петербург выступает в качестве посредника между Россией и Западом. Именно в этом проявляется разница между Москвой и Санкт-Петербургом: Москва — это столица русской цивилизации, Санкт-Петербург — ее европейское лицо. Два города олицетворяют синтез Азии и Европы, который является фактором уникальности нашей культуры. Петербург и Москва взаимно дополняют друга как Краков и Варшава, Нью-Йорк и Вашингтон, Шанхай и Пекин.

В этом же контексте необходимо ясно понимать место (или образ) Санкт-Петербурга в символическом треугольнике Москва — Петербург — Россия. Есть распространенное выражение: без Питера нет России. Оно означает, что Санкт-Петербург вносит в образ России, такой значительный вклад, что если его изъять, то этот образ радикально изменится. Это будет уже не Россия, а какая-то другая страна. Но надо четко осознавать и другое — без России нет Санкт-Петербурга, поскольку весь его символический капитал связан исключительно с ролью имперской столицы страны. Точно также, если трудно представить себе Россию без Петербурга, то представить ее без Москвы не возможно вовсе. "Сердце России" находится в Москве, но фактор двух столиц — всегда будет нашим духовным подспорьем, и желающим понять Россию придется принять ее "столичную двойственность".

Сейчас символический капитал Санкт-Петербурга чрезвычайно необходим для формирования целостного образа России. Он формируется из суммы исторических, природных, культурных, социально-экономических и прочих образов. Образ города, знание и любовь к его истории, наличие чувства преемственности и т.д. — все это важнейшие элементы формирования идеологического стержня российского общества. При этом важно не "смешивать понятия", т.е. отличать образ "русского Детройта" от образа "Окна в Европу". Символический капитал города — вещь хрупкая, его нужно беречь и развивать на информационно-пропагандистском уровне, закладывая в ткань городской политики.

Подводя итог размышлениям о символическом значении Санкт-Петербурга, хотелось бы отметить одно обстоятельство в равной степени характерное для нашего города и России в целом: состояние выбора между наличием идейно-политического стержня и его отсутствием. Духовный стержень является системой координат, в рамках которой принимаются любые решения — будь то на федеральном или на региональном уровне. Санкт-Петербург пока не принимает практически никакого участия в формулировании основ идеологии российского общества. Дискуссии на эту тему идут практически только в Москве. В связи с этим, необходимо преодолеть концептуальную провинциальность Санкт-Петербурга, своего рода комплекс отстраненности от вопросов федерального уровня. Одним из главных среди них является вопрос об объединяющей идеологии в России. Ее наличие является залогом политического единства страны, ее территориальной целостности и отсутствия регионального сепаратизма. У Санкт-Петербурга есть достаточный интеллектуальный и духовный потенциал для того, чтобы всерьез включиться в процесс разработки российской политической идеологии. Для этого необходима лишь воля власти и общества, которая, как мы уже сказали, является главным условием реализации потенциала города в политике страны, будь то внешней или внутренней.

Вот основные направления, которые, как мне представляется, следовало бы усилить для увеличения содержательной составляющей роли Санкт-Петербурга во внешней политике России.

1. Расширение участия города во взаимодействии мировых мегаполисов с обращением особого внимания на проблемы диалога цивилизаций на уровне городов и решение проблем неравенства, бедности и нелегальной миграции.

2. Выдвижение по инициативе Санкт-Петербурга конкретных российских инициатив в области сотрудничества в регионе Балтийского моря, направленных в конечном итоге на развитие городской инфраструктуры и повышение уровня жизни в Санкт-Петербурге.

3. Укрепление концептуальной составляющей внешних связей города как части внешней политики России с учетом исторического опыта, традиций и образа Санкт-Петербурга в массовом сознании.

4. Усиление экспертно-аналитической составляющей внешних связей города и налаживание постоянного диалога на эту тему между научными кругами и городской администрацией.

Все это позволит Санкт-Петербургу внести еще больший вклад во внешнюю политику России, соответствующий той миссии, которую определила ему история.